房地产专题报告：城市更新推动高质量发展

房地产专题报告—— 城市更新推动高质量发展 徐超S1190521050001证券分析师：分析师登记编号：戴梓涵S1190524110003证券分析师：分析师登记编号： 报告摘要 一、城市发展面临结构性变革。随着我国社会主义市场经济建设的逐步深入和经济发展水平的不断提高，我国城市化进程不断推进。总体上看我国城镇化历程可以分为五个阶段，从1949年至2024年，我国城市数量由132个增加至694个，2025年底常住人口城镇化率为67.89%，比2011年末提高了16.06个百分点，年均提高1.15个百分点。我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。 二、城市更新政策梳理。城市更新准备阶段（2015-2020年）、城市更新行动实施阶段（2020-2024年）、城市更新行动可持续推进阶段（2024至今）。2026年5月28日，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》，这是我国城市更新领域首个以五年规划形式出台的国家级专项顶层设计，标志着城市更新由阶段性部署和分领域行动，进一步转入目标量化、任务分解、重大工程牵引和政策机制配套的新阶段。《规划》共九章，涉及六个方面23项重点任务，7方面政策举措，14项重大工程和行动，明确了“十五五”时期城市更新的10项主要指标目标。 三、城市更新的模式和资金来源。城市更新模式分为拆除重建类、有机更新类和综合整治类三大类，2026年6月4日住房城乡建设部等三部委联合印发《城市更新统计调查制度》，其中列出城市更新项目的资金来源包括国家预算资金、社会资本和其他三大类。2026年安排中央预算内投资城市更新专项资金规模为970亿元，较2025年增加170亿元，推动改善居民居住条件，完善公共服务设施，惠及居民户数约800万户。从2024年起，中央财政按区域对城市给予定额补助。根据中指研究院统计，2025年城市更新相关专项债发行规模超过3500亿元，同比小幅增长约2%，整体延续平稳扩张态势。金融工具创新进一步拓宽城市更新融资渠道。 四、城市更新工作进展情况。目前多数地区已公布“十五五”期间城市更新规模规划，多数城市明确划定重点更新片区，通过整合空间资源、优化功能布局，实现生产、生活、生态空间的协同升级，更加重视地下管网和生态修复等内容，并兼顾产业升级与文化传承。 五、投资建议。2026年是城市更新行业高质量发展的关键一年，行业底层逻辑从增量开发转向存量运营，去年以来中央层面多次在会议中提及“高质量推进城市更新”，我们预计“十五五”时期我国城市更新行动实施将取得重要进展，进入高质量发展阶段。但目前城市更新工作推进存在资金获取、协调实施落地、产业运营等诸多难点，后续各地也将继续推进城市更新相关政策落地。考虑到城市更新项目改造体量大、周期较长、占用资金量大，对改造主体自身能力提出较高要求，目前民营房企现金流紧张局面有待缓解，我们认为此次推进城市更新高质量发展，利好资金较为充裕、项目经验丰富、具备更多资源优势的国企开发商，尤其是前期已经介入当地城市更新的国企。六、风险提示：房地产行业下行风险；城市更新的节奏和力度不及预期；房地产政策落地进程不及预期 目录 1、城市发展面临结构性变革2、城市更新政策梳理3、城市更新模式和资金来源4、城市更新工作进展情况5、城市更新推进的难点6、投资建议7、风险提示 城镇化水平不断提高，城市规模逐步扩大1、城市发展面临结构性变革 图表1：我国城市数量随着我国社会主义市场经济建设的逐步深入和经济发展水平的不断提高，我国城市化进程不断推进。总体上看我国城镇化历程可以分为五个阶段：1）1949-1957年起步阶段；2）1958-1978年调整巩固阶段；3）1979-1995年稳步提升阶段；4）1996-2011年快速增长阶段；5）2012年至今为高质量发展阶段，党的十八大确立了以人为本的中国特色新型城镇化发展战略，从1949年至2024年，我国城市数量由132个增加至694个，2025年底常住人口城镇化率为67.89%，比2011年末提高了16.06个百分点，年均提高1.15个百分点。我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。图表2：我国城镇化率（%） 1、城市发展面临结构性变革 城镇化水平不断提高，城市规模逐步扩大 图表3：我国城市建设用地面积及同比增速据Wind数据，1981-2022年，我国城市建设用地面积从6720平方公里增长至59452平方公里，2010年后增速有所放缓，但仍在持续增长。2026年2月11日自然资源部发布《城镇开发边界管理办法（试行）》，其中提及：“严格城镇开发边界外新增城镇建设用地管控，不得规划新增城镇集中建设用地（含各类开发区、非农产业园区范围内的城镇建设用地）；除国有农（林、牧）场内以及重点项目拆迁配套建设安置居住区等特殊情况外，原则上不得规划新增城镇居住用地。”和“以规划基期年的现状城镇建设用地规模为基数设置城镇开发边界扩展倍数，框定城镇开发边界内的增量用地规模，作为国土空间总体规划的约束性指标。” 资料来源：Wind，太平洋证券 2、城市更新政策梳理 城市更新准备阶段（2015-2020年） 2015年中央城市工作会议提出“着力解决城市病等突出问题”“坚持集约发展，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变”，2017年住房城乡建设部提出开展生态修复、城市修补工作，2019年中央经济工作会议首次强调“城市更新”概念，2020年7月国办发布文件，明确老旧小区改造任务、组织实施机制等，8月住建部会同12部门印发《关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》，推进完整社区建设。 2、城市更新政策梳理 城市更新行动实施阶段（2020-2024年） 2020年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出实施城市更新行动，2021年8月住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》。2021年在北京等21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作，2022年党的二十大报告指出“实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。城市更新进入实施阶段。 2、城市更新政策梳理 城市更新行动可持续推进阶段（2024至今） 2024年7月二十届三中全会明确提出“建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动”。2025年1月李强主持召开国务院常务会议，研究推进城市更新工作，指出城市更新是扩大内需的重要抓手。5月中办、国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，其中提出八项主要任务和六项保障措施，是首个中办、国办层面发布的专门针对城市更新的系统性政策文件，城市更新的顶层设计进一步完善。 2、城市更新政策梳理 城市更新行动可持续推进阶段（2024至今） 2025年12月的中央经济工作会议和全国住房城乡建设工作会议均提出“高质量推进城市更新”，2025年以来中央出台多项城市更新相关文件，后续城市更新相关政策有望加快推进落实。 2、城市更新政策梳理 城市更新行动可持续推进阶段（2024至今） 2、城市更新政策梳理 城市更新行动可持续推进阶段（2024至今）2026年5月28日，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》，这是我国城市更新领域首个以 图表8：《城市更新“十五五”规划》重点任务五年规划形式出台的国家级专项顶层设计，标志着城市更新由阶段性部署和分领域行动，进一步转入目标量化、任务分解、重大工程牵引和政策机制配套的新阶段。《规划》共九章，涉及六个方面23项重点任务，7方面政策举措，14项重大工程和行动。 2、城市更新政策梳理 城市更新行动可持续推进阶段（2024至今）《规划》明确了“十五五”时期城市更新的10项主要指标目标。有序推进危旧房改造方面，“十 五五”时期，城镇危旧房改造数量目标为50万套/间，提出“用好中央补助资金、地方政府专项债券等，加快拆除改造D级危险住房”，“支持老旧住房自主更新、原拆原建”。城中村改造方面，“十五五”时期城中村改造数量目标4000个，《规划》指出“采用拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式，稳步推进城中村更新改造”“持续推动城镇老旧小区改造，重点对建成20年及以上的城镇住宅小区开展专项体检”。 2、城市更新政策梳理 城市更新行动可持续推进阶段（2024至今）《规划》提出“盘活闲置低效的老旧厂房、商业办公用房、商品住房、公房等”“优化保障性住 房供给”，预计保障性住房供给将与盘活存量商品房结合，更多城市将收购存量商品房、收购二手房用于保障性住房，并通过改建闲置的商业办公用房、工业厂房等转为保障性住房，配套政策有望进一步完善。此外，提出“因城施策增加改善性住房供给，规范发展住房租赁市场。促进房地产开发企业转型发展、参与城市更新。”我们预计房企未来项目来源或将更多转向城市更新、旧改、低效用地再开发等领域。 目标方面，《规划》提出到2030年，城市更新行动取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础、公共服务、人居环境、新旧动能转换、文化保护和治理水平明显提升；到2035年，城市更新体制机制更加完善，基本建成创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。《规划》提出城镇危旧房改造50万套等量化指标，也是首次在全国层面设置量化指标。据央视报道，未来5年我国城市更新至少可以完成投资15万亿元，其中仅地下管网更新就可以拉动 投资约5万亿元，再加上老旧小区和城中村改造、历史文化街区保护利用以及完整社区建设等任务，发展空间十分广阔，增长动能持续强劲。 2、城市更新政策梳理 城市更新行动可持续推进阶段（2024至今）2026年6月8日，国务院新闻办公室举行政策例行吹风会，住房城乡建设部、国家发展改革委、财 政部和自然资源部从任务部署、资金支持、土地政策、治理机制等方面对《规划》作出进一步解释。吹风会将规划文本中的原则性安排转化为更明确的部门分工和实施路径。住房城乡建设部门负责目标指标、任务部署、体制机制和政策法规建设，发展改革部门将统筹推进“硬投资”和“软建设”，重点支持老旧小区、危旧房和地下管网等重大项目，财政部门侧重不断完善财政支持政策，推动城市更新工作，自然资源部门重点完善存量资源摸排、优化规划管控方式，创新用地支持政策。 2、城市更新政策梳理 城市更新行动可持续推进阶段（2024至今）地方层面，今年以来，多地出台城市更新中长期行动方案或五年专项规划，城市更新配套政策 正加速落地。如青海印发《青海省城市更新行动实施方案》，北京印发多项城市更新配套政策，如明确无手续建筑认定处理、明确建设用地功能混合使用允许和禁止兼容内容等要求。 2、城市更新政策梳理 城市更新行动可持续推进阶段（2024至今）据中指研究院监测，2026年初以来，地方层面公开样本中共梳理城市更新相关政策、规划及实 施机制59项，其中省级及直辖市层面30项，市级层面29项，地方立法、专项规划和五年行动方案加快推进，城市更新逐步由阶段性专项行动转向常态化制度安排，另外政策可操作性进一步增强，各地围绕项目库、更新单元、规划调整、土地价款、功能转换、混合利用、联合审批、金融支持和运营维护等关键环节加快形成配套政策工具。 2、城市更新政策梳理 北京发布北京市城市更新政策激励工具箱1.0版。 2021年北京出台《北京城市更新行动计划（2021-2025）》,2023年实施《北京市城市更新条例》，2026年1月1日，北京市针对城市更新实践中的堵点难点问题，发布并实施《北京城市更新政策激励工具箱（1.0版）》，为城市更新工作提供全面系统的政策支撑，政策激励工具箱包括强化建筑指标统筹、支持功能混合和复合利用等7个方面，共75项政策措施、251个典型案例和经验做法，分为全面实施、试点推行、探索研究三