共5页，第1页 特别评论 地方政府债务管理领域近期主要动向和事件点评 评级业务部 宋伟健 电话：010-88090070 邮件：songweijian@chinaratings.com.cn 霍志辉 电话：010-88090213 邮件：huozhihui@chinaratings.com.cn 第13期（总第426期） 2015年2月 中债资信是国内首家以采用投资人付费营运模式为主的新型信用评级公司，以“依托市场、植根市场、服务市场”为经营理念，按照独立、客观、公正的原则为客户提供评级等信用信息综合服务。 公司网站：www.chinaratings.com.cn 电 话：010-88090001 地 址：北京市西城区金融大街28号院盈泰中心2号楼6层 观点简述： 近期，地方政府债务管理领域主要动向包括：财政部发出初步清理甄别自查通知、海南省公开2014年底政府性债务清理甄别数据以及市场传闻放松融资平台企业发债等事件。 财政部政部预算司发出《关于开展地方政府存量债务初步清理甄别结果自查工作的通知》指出，一些地方在开展地方政府存量债务清理甄别工作中上报的存量债务存在债务数据错报、虚报等问题，需要进一步核实自查后再次上报。从错报、虚报原因看，中债资信认为主要是由于清理甄别工作涉及到各级地方政府、融资平台、金融机构等多方博弈，且部分地方政府对对债务认定标准存在疑惑，理解和执行存在差异，因此地方政府债务甄别和清理工作将会存在一个上下反复的过程。 海南省公开2014年底政府性债务清理甄别数据，从债务规模看，截至2014年底，海南省政府性债务余额1,719.0亿元，较2013年6月底一年半的时间增长21.8%，增速符合预期。从债务结构看，一类债务规模为1,448.9亿元，较2013年6月底大幅增长38.0%，增速较快。从各类债务占比看，海南省上报的一类债务规模占比为84.3%，较上次审计结果提高10个百分点，而上报的二类债务占比下降7个百分点，上报的三类债务占比变化不大。 市场传闻融资平台发债限制或放松，主要措施包括调减平台企业名单数量，增加过渡区期限，放宽项目收益票据发行条件等。考虑到近期城投企业融资渠道收紧、2015年到期债务规模庞大、城投企业的流动性风险大幅增加、经济发展需求及短期内地方政府发债和PPP模式难于充分发力，未来监管层将会针对融资平台采取一些过渡性政策，以降低对经济和金融系统性风险的影响。 共5页，第2页 特别评论 近期，地方政府债务管理领域主要动向包括：财政部发出初步清理甄别自查通知、海南省公开政府性债务清理甄别数据以及放松融资平台企业发债等事件。 一、部分地方上报的地方政府存量债务清理甄别结果存在数据错报、虚报等问题，财政部发出通知要求各地进行自查 近日，财政部政部预算司发出《关于开展地方政府存量债务初步清理甄别结果自查工作的通知》（下称“自查通知”，通知全文见附件一）指出，有一些地方在开展地方政府存量债务清理甄别工作中上报的存量债务存在数据错报、虚报等问题，需要进一步核实。通知要求各地对初步清理甄别结果组织开展自查，并于2015年3月8日前将自查结束后的存量债务清理甄别结果上报财政部。 2014年10月23日，财政部财预字351号文，即《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预【2014】351号)要求，各个省级财政部门应于2015年1月5日前将本地区政府存量债务清理甄别结果上报财政部。此次自查通知是财政部对2015年1月5日各省上报结果的反馈。 从自查通知主要内容看，自查通知指出一些地方存在债务数据错报、虚报等问题，问题主要集中于将不应由政府偿还的企事业单位债务调为政府债务、将以后年度拟举借的债务列为存量债务、多报合同金额、重复统计等情况。从错报、虚报原因看，中债资信认为主要有以下几个方面：首先，清理甄别工作不仅涉及到各级地方政府、地方政府融资平台等债务人利益，同时还涉及到银行、债券投资人等债权人的利益，这是一个复杂的多方博弈的过程，多个利益方希望将更多债务甚至是预期的新增债务纳入到政府债务这一“保护伞”内以提高债务安全性。其次，部分地方政府对对债务认定标准存在疑惑，理解存在差异，尽管财预字351号文曾经比较明确的指出清理甄别的标准，即为审计署上次审计确认地方政府债务的分类标准。但是从各个地方政府反应来看，在执行过程中面临一定困惑，对于各个类别债务如何区分，各个地方政府在具体认定标准上还是存在较大自由裁量权。再次，部分地方在审计署上次审计时对审计目的认知存在差异，上次审计时未将部分债务予以上报，主要担心中央政府批评地方政府举债规模过大；此次审计目的是清理地方政府债务做准备，不排除地方政府为了争取更多上级政府转移支付、补助和救济、争取发债额度等优惠政策，而多报债务数据。 从时间要求上看，自查通知要求2015年3月8日前将存量债务清理甄别结果再次上报，2015年全国两会预计2015年3月5日在北京召开，预计本次债务上报债务数据将无法在两会前对外公布。 自查通知还要求，各地财政部门应当加强对地方政府存量债务资金的存续账户、使用情况以及核算的管理，逐笔建立存量债务资金台账，及时掌握存量债务资金变动情况。同时强调各地应当根据核查后的地方政府债数，测算评估本地区债务风险情况，高风险地区应当做出书面说明，并研究制定债务化解和风险处置方案。 二、海南省政府债务数据公开，债务增速符合预期，一类债务占比显著提高，增速较快 据《21世纪经济报道》等媒体报道，2015年2月9日，海南省人大常委会期间的财政厅财政报告公布了海南省关于政府性债务清理甄别数据，其全文如下：“经清理甄别，截至2014年末，我省政府性债务余额1,719.0亿元(目前财政部正在对我省上报的清理结果进行复查，我省政府性债务余 共5页，第3页 特别评论 额可能会进行调整)。其中，政府负有偿还责任的债务1,448.9亿元，占84.3%(一般债务729.1亿元，专项债务719.8亿元)；政府负有担保责任的债务120.4亿元，占7.0%；政府可能承担一定救助责任的债务149.7亿元，占8.7%。按管理级次划分，省本级560.7亿元，占32.6%；海口665.1亿元，占38.7%；三亚等其他市县493.2亿元，占28.7%。我省整体债务规模处于安全、可控范围之内。” 目前各地方两会已经接近尾声，其他省份并未对外披露政府性债务数据，主要原因是财政部需对清理结果进行确认，且2015年1月29日发出的自查通知要求各地进行自查后重新上报，因此后期进行调整可能性较大，且政府性债务数据较为敏感，不宜在财政部最终确认之前披露。至于海南省公开的数据，其尚未经过财政部确认，后期政府性债务余额存在调整的可能。 从海南省公开的数据看，债务规模看，截至2014年底，海南省政府性债务余额1,719.0亿元，较2013年6月底一共18个月的时间增长21.8%，增速较为合理。从债务结构看，一类债务（政府负有偿还责任的债务）规模为1,448.9亿元，较2013年6月底大幅增长38.0%，二类债务（政府负有担保责任的债务）规模大幅减少。从各类债务占比看，海南省上报的一类债务规模占比为84.3%，较上次审计结果提高10个百分点，而上报的二类债务占比下降7个百分点，上报的三类债务占比变化不大。按管理级次划分，省本级占32.6%；其他市县占比为67.4%，相比2013年月底，省本级债务占比小幅下降2个百分点，省市县级政府仍是海南省主要的举债主体。 表1：近年来海南省各类政府性债务规模变化和占比情况（单位：亿元、%） 时间 债务规模 占比情况 偿还责任 担保责任 承担救助责任 合计 偿还责任 担保责任 承担救助责任 合计 2012年底 916.9 226.5 87.5 1,230.9 74.5 18.4 7.1 100.0 2013.6.30 1,050.2 225.3 135.4 1,410.9 74.4 16.0 9.6 100.0 2014年底 1,448.9 120.4 149.7 1,719.0 84.3 7.0 8.7 100.0 2014年底较2013年6月底增速 38.0 -46.6 10.6 21.8 — — — — 资料来源：中债资信根据公开资料整理 目前，各市场主体对政府债务甄别和清理问题比较关心，尤其是甄别和清理结果，本次海南省公开的其地方政府债务规模和结构变化存在自身特点，且后期财政部对其存在调整的可能性，因此海南省的债务数据可能不能反映全国其他省份的债务增速情况。 三、近期市场传闻融资平台发债限制或放松，考虑到近期城投企业融资渠道收紧、2015年到期债务规模庞大、城投企业的流动性风险大幅增加、经济发展需求及短期内地方政府发债和PPP模式难于充分发力，监管层将会针对融资平台采取一些过渡性政策 近期，有市场传闻，部分监管层认为国发〔2014〕43号文的影响影响超出预期，有引发系统性风险的担忧，将放松地方政府融资平台发债条件，主要措施包括调减平台企业名单数量，增加过渡区期限，放松经营性资产占比高平台企业发债，放宽项目收益票据发行条件等。 在当前城投企业融资渠道收紧、2015年到期债务规模庞大的状况下，城投企业的流动性风险大 共5页，第4页 特别评论 幅增加。国发43号文和财政部财预字351号文出台后，融资平台企业融资逐渐受限，特别是进入2015年以后。从发债数据看，2015年1月，城投债发行规模较去年12月规模继续下降，单月发行规模由去年12月的349.5亿元降至244.5亿元。从具体的品种来看，在1月发行的城投企业债、中票和短融中，中票发行下降较为明显，环比下降81亿元至36亿元；企业债发行规模环比下降30亿元至89亿元；而短融发行量则有所回升，由12月的23亿元增加至54亿元。从2015年到期债务规模看，中债资信预计2015年全部城投债券预计到期规模为4,161.30 亿元。 中债资信认为，地方政府存量债务处置、城投企业转型需要一个过程，如果采取一刀切的政策或操之过急，确实可能引起区域性、系统性财政金融风险。加之，近期公布的经济数据显示近期外贸快速下滑、资本流出规模放大、服务业和制造业均走弱、通缩风险有所加剧。而在目前“稳增长”的政策下，投资需求仍对经济增长起“托底”作用，在目前制造业化解产能过剩和房地产业去库存过程中，基础设施投资仍将是“托底”经济增长的主要因素，而目前只通过地方政府发债规模和PPP模式短期内难于充分发力，难以解决地方政府存量债务和新增债务的融资需求。同时，部分平台企业发生流动性风险的概率增加，特别是部分行政级别较低或融资能力较弱地区的平台企业，故监管层有必要给予部分平台企业融资灵活性，给予过渡性政策，防止出现系统性或区域性财政金融风险。 共5页，第5页 特别评论 附件一： 关于开展地方政府存量债务初步清理甄别结果自查工作的通知 按照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号）、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预【2014】351号)有关要求，各地积极组织开展地方政府存量债务清理甄别工作，取得了阶段性成效。但一些地方存在债务数据错报、虚报等问题，需要进一步核实。具体要求如下： 1.请各地严格按照2013年政府性债务审计口径和财预【2014】351号文件要求，对初步清理甄别结果组织开展自查。 2.重点核查是否存在将不应由政府偿还的企事业单位债务调为政府债务、将以后年度拟举借的债务列为存量债务、多报合同金额、重复统计等情况。 3.核查后，确属政府债务的，要实事求是进行填报；确属虚报、错报的，应从政府债务中予以剔除。 4.各地财政部门应当加强对地方政府存量债务资金的存续账户、使用情况以及核算的管理，逐笔建立存量债务资金台账，及时掌握存量债务资金变动情况。 5.各地应当根据核查后的地方政府债数，测算评估本地区债务风险情况，高风险地区应当做出书面说明，并研究制定债务化解和风险处置方案。 6.请各地抓紧开展自查工作，自查结束后于2015年3月8日