《关于地方政府债务实行限额管理的实施意见》的点评

共4页，第1页 特别评论 《关于地方政府债务实行限额管理的实施意见》的点评 评级业务部 闫丽琼 电话：010-88090017 邮件：yanliqiong@chinaratings.com.cn 刘柱 电话：010-88090018 邮件：liuzhu@chinaratings.com.cn 朱志斌 电话：010-88090249 邮件：zhuzhibin@chinaratings.com.cn 第10 期（总第638期） 2016年1月 中债资信是国内首家以采用投资人付费营运模式为主的新型信用评级公司，以“依托市场、植根市场、服务市场”为经营理念，按照独立、客观、公正的原则为客户提供评级等信用信息综合服务。 公司网站：www.chinaratings.com.cn 电 话：010-88090001 地 址：北京市西城区金融大街28号院盈泰中心2号楼6层 1月11日，财政部下发《关于地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预[2015]225号）（以下简称“225号文”），225号文是对新预算法和国发43号文的延续、执行和进一步细化，提出对地方政府债务实行限额管理，明确了地方政府限额确定的程序、方式及类别，明确省级和计划单列市地方政府为债务的举借主体。同时，从建立债务预警指标体系、风险化解应急处置机制和监督考核问责机制等方面加强对地方政府债务的管理。此外，225号文还强调了对存量债务和或有债务的妥善处理，明确了对或有债务的处置原则和方式。中债资信以问答形式整理了关于225号文的点评，主要内容如下： 问题一：在全国地方政府债务限额确定过程中都涉及哪些国家机关，各机关扮演了什么样的角色？ 答：主要涉及国务院、全国人大和全国人大常委会，其职权分别如下： 国务院——上报债务总限额和限额调整事宜：年初，国务院根据国家宏观经济形势确定地方政府债务总限额，并上报全国人民代表大会；年中，若需要对当年限额进行调整，也由国务院提请全国人大常委会。 全国人民代表大会——批准债务总限额：全国人民代表大会收到国务院上报的年初地方政府债务总限额后对该额度进行审批，批准后方可确定。 全国人大常委会——批准新增债务调整额：年中，全国人大常委会收到国务院上报的当年新增债务限额调整后对该额度进行审批，审批后方可确定额度。 问题二：在各地方政府债务限额确定过程中涉及哪些机关、各机关扮演了什么角色？ 答：主要涉及财政部、国务院、各省财政部门、各省人大常委会和政府，其职权分别如下： 财政部——上报各区域债务限额：财政部在全国人大或常委会批准的总限额内，统筹考虑各区域债务风险、财力状况、国家 共4页，第2页 特别评论 宏观调控政策、当地建设需求等因素，确定各省、自治区、直辖市政府的债务限额，上报至国务院。 国务院——审批限额并下发：审批财政部上报的各区域当年债务限额，并下发至各省、自治区、直辖市、计划单列市财政部门。 各省财政部门：提出本地区政府债务安排建议，编制预算调整方案，统筹考虑提出本级及所属市县当年政府债务限额。 省级人大常委会：批准本地区政府债务安排建议及制预算调整方案，批准本区域当年地方政府债券发行额度。 省级政府：批准本级及所属市县当年政府债务限额。 问题三：225号文对全国和各地方政府债务限额都做了哪些细化的规定？ 答：在全国地方政府债务限额规模方面，225号文规定了当年地方债务总限额的计算方式为上年的限额和当年新增限额的总和，同时特别强调了当经济形势好转、需要实施稳健的财政政策或适度从紧的财政政策时，可以对当年的新增限额进行调减，也即当年全国地方政府债务总限额=上年限额+当年新增限额/-当年调减限额。此外，225号文还对限额做出了具体分类，明确我国地方政府债务总限额分为一般债务限额和专项债务限额，未来将对地方政府债务进行分类限额管理。 在各区域地方政府债务限额的管理方面，225号文提出由省财政部门在统筹考虑后确定本级及所属各市县当年政府债务限额，报省级政府批准后下达各市县政府，明确的表明对县级及以上政府实行限额管理。 问题四：省级政府在地方政府债务的举借、管理和偿还过程中承担多大责任？ 答：在地方债的发行方面，225号文中指出，省级财政部门在批准的限额内，统筹考虑中央转贷外债情况，合理安排地方债券的发行和兑付工作。同时还特别指出，市县级政府确需举债时，需将使用计划上报本级人大常委会，并向省级政府备案，由省级政府代为举借。在地方债的偿还方面，此前已经提出，债券资金由市县使用的部分由市县级政府上交至省级政府，由省级政府统一进行偿还。这表明尽管省级政府发行的地方债券资金用途中大部分均为转贷下属市县使用，但是其发行主体依旧为省级政府，发行及兑付依托的是省级政府的信用。 在地方债的管理方面，225号文明确了省级政府在安排地方债管理建议、提出预算资金安排等方面的责任，要向社会公开政府债务限额、举借、使用和偿还情况。还特别指出，当市县级政府难以自行偿还债券资金时，省级政府要加大对市县政府债务风险应急处置的指导力度，确保不发行区域性和系统性风险。这意味着省级政府对下级政府债务风险控制过程中负有重大责任。 问题五：怎样看待225号文允许地方债以借新还旧的方式进行周转的规定？ 答：225号文中提出，当赤字不能减少时一般债务可采取借新还旧的办法；偿还专项债务的政府性基金收入或专项债务暂时难以实现，可先通过借新还旧周转，收入实现后即予归还。这是首次明确提出可采取“借新还旧”的方式对地方一般和专项债务进行周转，这意味着未来地方政府债券将呈现滚动发行的态势，每年发行的债券中将有相当部分用于历年到期债券的周转。此规定有利于保证地方债券到期后的续借，缓解地方政府时点性偿债压力，防控地方政府债务风险。 问题六：225号文对城投未来转型有何影响？ 共4页，第3页 特别评论 答：225号文是43号文的延续，再次重申要取消融资平台公司融资职能，推动城投市场化转型，通过PPP、政府购买服务等措施予以支持，并强调发挥地方政府债务管理对“稳增长”和“防风险”的积极作用。这是对43号文提出的剥离政府融资平台的融资职能，推动城投公司不断转型成为市场化运作的企业的延续和执行，表明城投企业不断转型仍是其未来发展的大方向。 在城投企业转型的过程中，预计将遵循以下三个转型路径：（1）拥有部分经营性业务或经营性资产的城投企业将被剥离掉原来的政府融资职能，转为纯经营性的公用事业控股类企业或国有资产经营控股类企业；（2）部分城投企业将以市场化的方式参与地方公益性或准公益性项目，由以往地方政府全资控股下的“替政府融资、代政府投资、由政府偿债”转变为PPP模式下的“为自身融资、对项目投资、由政府购买服务，用自身收益偿债”的经营模式；（3）部门城投企业将通过业务链条的延伸实现由平台企业向普通工商企业的转型，其中比较典型的是部分原承担土地整理职能的企业通过招拍挂或补交土地出让金的形式对整理土地进行一二级联动开发，实现企业的转型。 但是在短期内，城投企业全部债务中非政府债务的规模仍很大，加之在“稳增长”的压力背景下，城投企业仍将是地方政府基础建设投融资的重要力量，短期内城投行业转型仍难以取得实质性进展，转型仍将是一个长期过程。 问题七：未来政府或有债务将如何处置？ 答：225号文中多处提到了对政府或有债务的处置，体现了对或有债务妥善处置和管理的重视。具体来看，或有债务的处置路径大致有以下几条：（1）转化为政府一类债务。在确需转化为地方政府债务且不突破地方政府债务限额的情况下，当原本的或有债务偿债资金性质转变为财政资金时，可以在符合条件的情况下转化为或有债务。（2）必要时由财政预算资金代偿。或有债务在偿债发生困难时可由地方政府代为偿还，但是政府仍保留对此部分债务的追索权，这意味着当企业自身经营状况得到改善后，有可偿债资金时，财政或将向其追索。（3）违规担保解除担保关系。在协商的基础上，可解除违规担保的担保关系。特别强调在协商的基础上，意味着在解除的情况也应兼顾政府、债务人和债权人利益，化解利益冲突。 问题八：未来哪些债务可通过地方财政资金偿还？ 答：从225号文的规定来看，未来可由地方财政资金偿还的债务可大致分为有条件偿还和无条件偿还两大类，其中，无条件偿还的债务包括2014年底已经认定为政府负有偿还责任的存量债务和在年度确定新增债务限额时已经予以考虑的新增债务。而有条件偿还的部分包括：（1）在不突破债务限额的前提下需要纳入政府债务的2015年限额下达前在建项目后续融资举借的债务；（2）资金来源改变为财政资金的或有债务，在限额内可转化为政府债务，由财政资金偿还；（3）或有债务无法偿还，确需依靠政府代偿的，可在保留追索权的前提下由财政代为偿还。 共4页，第4页 特别评论 免责声明：本报告系根据公开信息做出的独立判断。对于公开信息，本公司不保障其真实性和准确性。在任何情况下，本报告中的信息或所表达的意见不构成任何机构或个人做出证券买卖出价或询价的依据。本公司及其雇员对使用本报告及其内容所引发的任何直接或间接损失概不承担任何法律责任。本报告版权归中债资信评估有限责任公司所有，未经书面许可，任何人不得对报告进行任何形式的发布和复制。