简单、有弹性和比例：重新审视对小银行的监管

执行摘要

非国际活跃银行的比例原则实践在不同司法管辖区存在显著差异，包括用于确定受特定规则约束的银行范围的标准和阈值方面的差异，以及适用于比例性应用的监管标准方面的差异。在非巴塞尔银行监管委员会（BCBS）司法管辖区内，比例原则通常涉及简化某些监管标准，同时在特定领域实施更严格的要求。

第一部分——引言

大型与小型银行的业务模式与风险特征存在显著差异。大型银行通常在国内或跨国多个地区运营，从事多元化的业务活动，服务更广泛的客户群体。相比之下，小型银行通常专注于为本地化市场中的中小企业和个人提供信贷。它们的融资模式也存在差异：大型银行可能依赖批发融资，而小型银行往往依赖本地客户的零售融资。这种更狭窄的业务范围和更简单的结构意味着小型银行通常带来的系统性风险较低，但也更容易受到当地经济状况以及资产负债表两方集中度风险的影响。此外，与大型银行相比，小型银行往往面临比例上更高的合规成本。

巴塞尔协议III的引入使比例原则问题更加突出。它在风险加权资本（RBC）制度的分子和分母中引入了新要素，并建立了杠杆率、流动性和大额风险敞口的新的标准。与它的前身相比，巴塞尔III包含更多标准，其构成更为复杂，为小型银行提供了更广阔的比例应用空间。

小型银行在国内银行体系中扮演着重要角色，通过支持当地经济支柱——家庭和小型企业，并为其提供存贷款、现金管理等基础银行业务及其他金融产品，从而促进地方经济发展和社区建设。小型银行专注于本地社区和信贷中介，有助于银行行业的多元化，并可能降低金融活动集中于少数大型机构所带来的风险。此外，小型银行通过在大型银行服务不足的地区或领域运营，能够建立更个性化的客户关系，并扩大金融服务的覆盖范围。

第二部分——简化审慎监管制度的资格标准

用于确定SBRR（假设为特定缩写）资格的框架可分为两类：（i）基于规模的框架，通常将资产规模门槛作为主要资格标准，并结合对跨境活动的限制；（ii）定制化监管体系，该体系依赖多重标准，并考虑规模之外的因素。

在基于规模框架和定制化监管体系之间进行选择，也会影响SBRR的适用性。在巴西和中国，由于采用基于规模的框架，一旦满足相应的规模标准，即可自动进入SBRR机制。相比之下，采用定制化监管体系（瑞士、欧盟、英国、美国）的司法管辖区，则提供可选择进入其SBRR的机会——需获得监管批准——这与其框架中量身定制且更详细的一套评估标准相一致。

第三部分 – 资本要求

不同司法管辖区对资本要求的比例原则适用方式有所不同。总体而言，出现了两种截然不同的方法：一种是用更简单但更严格的杠杆率要求替代巴塞尔资本协议（RBC）要求；另一种是保留RBC制度，但对该协议比率的部分方面进行简化。

瑞士和美国均以更高的杠杆率标准取代了RBC要求。在瑞士，符合资格的银行需要满足其各自系统重要性银行恢复与处置计划（SBRR）下的银行的简化杠杆率要求，即至少为8%，这显著高于瑞士最大银行——瑞士信贷银行（UBS）的5%杠杆率要求（包括全球系统重要性银行缓冲）。美国也对选择加入该制度的符合资格的社区银行实施8%的杠杆率要求，其计算方法将表外风险敞口排除在杠杆率分母之外。

巴西对小型银行实施RBC监管体系，其中包括旨在降低市场风险、同时维持审慎监管的有限简化措施。小型银行需在现行（巴塞尔II.5）框架下运营，而其他银行则过渡至巴塞尔III标准化标准。

第四部分 – 其他审慎要求

其他审慎要求中的比例原则主要体现在流动性要求、监管报告和市场（第三支柱）信息披露义务等领域，并在一定程度上体现在大额风险敞口限额上。这是通过结合简化比率来实现的。

较大规模风险敞口和集中度限额通常较少受比例原则约束。欧盟和瑞士进行了调整，大多数司法管辖区仍为小型银行保留审慎限额。中国大致适用其标准的大规模风险敞口框架，并未对较小机构进行重大简化。类似地，巴西和英国保留了该框架，但简化了某些风险敞口的计算。

第五部分——政策考量

当局可能会考虑使用巴塞尔银行监管委员会（BCBS）关于规模、复杂性和风险状况的适度性标准，这些标准通常被视为将巴塞尔框架扩展至较小银行的基础。当局可根据其选择的适度性方法，采用其中一项或多项标准。

一个关键挑战在于将巴塞尔银行监管委员会（BCBS）的规模、复杂性和风险状况标准付诸实施。BCBS有意从未为这些标准规定具体的阈值或指标，认识到基础指标必须根据每个司法管辖区的独特特征进行调整。因此，当局需要为其各自司法管辖区设计合适的阈值和指标。

第六部分——结论

在设计系统重要性银行（SBRRs）时，监管机构必须在两个关键维度之间权衡政策。这些维度包括：（i）界定符合比例监管要求的小银行范围；（ii）在不降低其严格性的前提下，简化针对小银行特征而制定的审慎要求。

就第一个维度而言，一种实用方法是在巴塞尔标准中使用的规模、复杂性和风险状况标准的基础上，制定更具针对性、特定于司法管辖区的指标和阈值，以支持这些标准。就后者而言，监管机构应考虑资本、杠杆率、流动性、报告和信息披露要求之间的相互作用，因为在一个领域简化复杂性可能会转移风险或削弱另一领域的激励。综合框架能够实现一致性的校准，旨在简化可通过补偿性保障措施来抵消的方面，并保持与小银行风险状况的一致性。