面向“十五五”：厂网一体化改革路径辨析

厂网一体化改革政策演进与地方实践观察

改革背景与国家层面政策演进

• 传统“厂网分离”模式痛点：权责割裂、设施效能不足、运维标准不统一，导致“重厂轻网”、进厂污水浓度偏低、水环境治理协同效率低。
• 改革动因：为破解行业突出矛盾，推动水务行业系统化运营，国家政策逐步从按效付费机制构建、专业化运维倡导到“十五五”规划顶层部署，持续释放厂网一体化改革信号。
• 国家层面政策演进：政策重心从“倡导鼓励”转向“机制建设+资金保障”双轮驱动，包括按效付费、绩效考核市场化运营机制逐步细化，中央财政通过城市更新行动专项支持、专项债等渠道为管网改造提供资金保障，同时强调严控新增地方政府隐性债务。
• “十五五”规划：《城市更新“十五五”规划》与《美丽中国建设“十五五”规划》将厂网统筹纳入中长期制度框架，明确“十五五”地下管网系统性更新改造任务。

国内地方改革实践概况

• 两大主流路径：根据管网资产权属是否发生变更，可分为委托运维和资产划转。

  • 委托运维路径（所有权与运营权分离）：

    • 核心特征：存量管网资产权属保留在政府，仅将运维管理权移交国有水务主体，不发生产权变更。
    • 代表案例：上海、武汉、重庆两江新区。
    • 优势：改革阻力小，落地周期可控，权责边界清晰，适配性广。
    • 劣势：改革成效依赖财政运维经费拨付和绩效考核指标可量化性，存在建设与运维脱节风险，长期运维成本集中于财政端。

  • 资产划转路径（实质一体化，产权发生变更）：

    • 核心特征：通过管网产权实质交割实现厂网深度一体化，企业报表新增管网类固定资产并计提折旧。
    • 代表案例：青岛、荆门。
    • 优势：实现建设、运维、改造权责完全统一，便于统筹调度和一体化投融资。
    • 劣势：落地门槛高，前期资产清查确权工作量较大，管网折旧会抬升成本，需配套调价或财政补贴对冲折旧负担，需妥善处理存量债务、人员安置等问题。

总结及展望

• 改革核心：厂网一体化是对传统城镇污水治理体系的系统性重构，深度重塑水务行业的权责关系、成本收益结构与业务运行逻辑。
• 底层基础：可落地的按效付费机制、完备的管网家底摸排、可持续的成本补偿渠道是改革真正落地见效的三大共性底层基础。
• 未来展望：“十五五”期间，厂网一体化改革将在更多城市落地，水务行业发展迎来关键转折期。
• 研判重点：需穿透审视产权实际交割情况、按效付费考核机制执行力度、污水处理费调价与财政补贴等成本补偿机制的实际落地效果。
• 最终目标：推动水务行业从分散化、碎片化运营转向全链条系统化治理，构建权责匹配、成本可覆盖、风险可控的可持续业务模式，实现水环境治理效能与水务行业高质量发展双向赋能。