自愿提前终止PPP合同

一本实用指南 2026年9月 1.Introduction 1.1. 目的 本文旨在为苏格兰公共机构考虑自愿提前终止公私合作伙伴关系（PPP）合同提供信息和指导。¹ 它有助于合同主管机构（以下简称“机构”）了解自愿提前终止的潜在财务及其他影响，使他们能够判断是否需要进行更详细的调查。 1.2. 免责声明 PPP合同在合同条款和商业安排上有所不同。因此，每个项目都应根据其自身情况单独评估，并在推进任何自愿提前终止的提案前，获得适当的专家建议。本指南旨在概述流程的高层次内容，并列出公共机构需要考虑的关键点。它不能替代针对具体项目的专业建议，也不应被视为可以依赖的依据。苏格兰未来信托不对使用或依赖本指南的任何行为承担任何责任。 1.3. 为什么要考虑提前终止？ 公私合作伙伴关系（PPP）合同通常设定为运行25至30年。提前终止合同成本高昂：若因表现不佳导致违约而终止合同，私营部门可能承受重大损失；若公共部门自愿终止，则可能面临重大成本。本文假设公共部门正在考虑自愿终止。 通常情况下，当局仅会在项目财务、运营或战略状况发生实质性变化时考虑自愿提前终止。例如，包括获得资本融资以重新开发或改变公共私人物权资产（PPP）的用途、服务需求发生重大变化，或资产以当前形式不再被需要的情况。通过自愿提前终止，当局可能旨在实现以下一项或多项结果： 1 在典型的PPP合同下，私营部门项目公司为获得签约方的定期单一费用支付，负责设计、建造、融资和维持（在某些情况下还包括运营）一项公共资产。为本文之目的，“PPP合同”包括在私人融资倡议（PFI）和非盈利分配（NPD）模式下的项目，以及枢纽设计、建造、融资和维持（DBFM）合同。 如上图1所述，合同救济措施可能包括应用支付扣除、要求服务提供方实施纠正计划，以及项目协议下可用的其他合同执行机制。 1.4. 之前的苏格兰案例 大多数PPP合同会持续到其合同到期日，自愿提前终止仅是例外而非常态。与此一致的是，苏格兰此前仅在少数PPP项目中进行过自愿提前终止。以下展示了来自不同领域的一些典型案例。 2. 初步评估流程 2.1. 概述 初步评估的目的是在开展更详细的分析之前，确定自愿提前终止是否可能是一个可行的选项。 作为起点，主管部门应明确说明考虑提前终止的原因以及旨在实现的结果，并参照第1.3节中列出的潜在驱动因素。如果这表明提前终止值得进一步考虑，主管部门应采用图2中规定的大致结构化方法。 以下是更详细的描述这三个步骤。 2.2. 初步评估步骤 第一步 - 审查项目协议 大多数PPP合同包含允许授权方根据项目协议（管理PPP项目的主体合同）计算的补偿金标准，自愿终止合同的条款。项目协议应在早期进行审查，以确认允许自愿提前终止，并理解相关的合同条款。这构成了后续定量评估的基础。 第二步 - 进行初步定量评估 初始定量评估的目的是通过考虑以下因素，来提供有关自愿提前终止的潜在净财务影响的一种指示： •••• 可避免的其余单一收费终止后的运营成本将转移给该机构；以及授权终止付款实施终止所产生的其他费用。 第三部分进一步阐述了定量评估的指导方针。 第三步 - 考虑更广泛的影响 在决定是否需要进一步调查之前，当局还应考虑自愿提前终止所带来的更广泛运营、法律、会计和预算影响。第4节进一步阐述了这些更广泛的影响。 3. 定量评估 量化评估旨在表明，与继续履行PPP合同相比，自愿提前终止是否可能带来财务收益。这涉及估算自愿提前终止相关的本金财务收益和成本，包括授权终止支付，并将这些估算值与继续履行PPP合同的估算成本进行比较。 3.1. 权限终止付款 授权终止支付通常是与自愿提前终止相关的最大财务成本，可能包含以下组成部分： • 高级债务金额；• 其他补偿要素。• 分享资本和次级债务；以及 3.1.1. 高级债务金额 提前终止项目后，偿还高级别债权人（通常是银行或机构投资者）所需的金额即为高级别债务金额。 未偿还债务 高级别债务金额的主要构成是未偿还的本金。这通常可以根据项目的财务关闭模型进行估算，并在适当时根据融资安排的任何后续变化进行更新。其他来源，例如项目公司的账目，也可能提供信息，但如果正在进行更详细的评估，则可能需要项目公司或高级别贷款人的确认。 2项目公司是指为履行PPP合同而成立的私营部门项目公司。 其他与融资相关的费用 高级别债务金额可能包括应计利息、未支付的贷方费用以及与融资相关的中断成本。这些应被视为初始评估的一部分。 围栏损坏成本 若项目包含利率掉期安排，提前偿还高级债务可能需要终止相关的利率掉期，从而可能因现行市场利率而产生对冲失效成本。任何对冲失效成本的具体金额通常需要向高级债权人或掉期提供方获取额外信息。 3.1.2. 股本与次级债务 项目协议应予审查，以确定计算与股本及次级债务（股东对项目的投资）相关的应付补偿金的合同方法。 未来现金流 具体的计算将取决于项目协议中规定的合同计算方法。尽管可能需要做出某些假设，但合同计算方法通常旨在补偿投资者在合同剩余期限内原本可以预期获得的部分或全部未来回报。因此，应付的补偿可能会考虑以下未来现金流： • 股东分红。• 从属债务资本的偿还；以及• 从属债务利息； 未来的股东分红可能比次级债务现金流更具不确定性，因为分红水平和时间可能受到项目表现的影响。因此，剩余的分红情况可能与财务关闭时所做的假设有所不同。 3.1.3. 其他补偿要素 与终止直接相关的成本 项目协议也应审查，以识别在自愿提前终止后可能需要支付的任何额外补偿要素。根据合同条款，这些可能包括： • 重复成本； • 分包商报酬3；以及 • 因终止合同而直接产生的其他合同费用。 信用余额 项目协议也可能允许从授权终止支付中扣除项目公司持有的贷记余额（例如，已通过单一收费支付方式获得资金的保留账户中的金额）。此类扣除可能会减少授权终止支付。 残值 某些项目协议中也可能包含残值机制，该机制规定对资产在合同期结束时进行价值调整。在适用情况下，应审查相关条款，以确定任何残值应如何在授权终止支付中体现。 3.2. 预计净财务影响 通过考虑与自愿提前终止相关的主体财务收益和成本，可以估算出指示性净财务影响，如图3所示，并总结于表2。 向设施维护承包商或其他分包商支付的三项补偿，包括（如合同要求），因未来利润损失而支付的补偿。 上图和表格说明了指导性净财务影响评估的主要要素。虽然具体计算会因项目而异，但目标是将自愿提前终止的估算成本与继续履行其剩余期限的PPP合同的估算成本进行比较。 3.3. 时间与不确定性 财务状况变动 量化评估是基于其进行时点可获得的信息所作的估计。自愿提前终止的财务影响可能会根据拟议的终止日期、当时的市场状况以及评估期间采用的假设而变化。 终止时间表 自愿提前终止不太可能立即实施。评估、协商和执行自愿提前终止的过程可能需要相当长的时间，具体取决于项目的复杂性和合同安排。因此，当局应基于现实的终止日期进行量化评估，而不是假设立即终止。 应预留充足时间来规划运营过渡，包括在需要时动员替代服务安排，并在整个过渡期间保持服务的连续性。 4生命周期成本是指资产要素的主要计划更换和更新成本。 补充信息 某些终止权支付要素在获得项目公司、主要贷款人或其他交易对手的补充信息之前，可能无法得到充分评估。因此，初步的量化评估应被视为指示性而非最终性。 敏感性分析 不确定性会因项目而异，这取决于合同结构、融资安排以及信息的可用性。当局应测试评估对替代假设和终止日期的敏感性，特别是在终止时间存在不确定性的情况下。这将帮助当局了解关键假设或终止日期的变化可能如何影响财务影响。当局还应考虑是否应将适当的调整风险应用于估计的成本和收益。 4. 更广泛的影响 第3节中规定的定量评估初步显示了潜在的净财务影响。在决定是否需要进一步调查之前，当局还应考虑自愿提前终止所带来的更广泛的运营、法律、会计和预算影响。 4.1. 运行注意事项 运营灵活性 自愿提前终止可能为当局提供更大的灵活性，以改变资产的使用或管理方式。例如，该资产可能需要重大再开发、用途变更或改造，以支持不断发展的服务交付需求。在某些情况下，该资产可能不再需要以当前形式存在。 服务提供 自愿提前终止将资产运营、维护和管理责任从项目公司转移至主管部门（或另一服务提供者）。主管部门应考虑在终止后是否具备承担这些责任的能力、能力和资源。 当局还应考虑自愿提前离职所产生的人力资源影响，以及为确保服务连续性和在终止后动员替代服务提供商所需的安排。 资产状况 当局应在建议的终止日期考虑该资产的状况，以及任何可能在之后不久出现的重大维护或生命周期支出。进行早期状况调查也可能适当，以帮助确定资产的状况并识别任何未完成的维护或生命周期义务。 当局亦应考虑在建议终止日期，维护及生命周期责任已履行之程度，因为这可能会影响整体商业评估。 4.2. 法律与商业考量 合同条款 公私合作伙伴关系（PPP）合同的合同条款、融资安排和商业结构存在显著差异。因此，评估和实施自愿提前终止的程序可能很复杂。当局应在推进任何自愿提前终止的提议之前，确保已充分理解相关的合同条款。 专业建议 在初步评估之后，当局应获取适当的法律、财务和技术建议。这将有助于确保合同方法是得到正确解释，并且任何与项目相关的问题能在早期阶段被识别出来。获取建议的成本可能很显著，并且应在财务评估中加以考虑。 根据合同条款，授权方可能还需承担项目公司因终止而产生的某些专业费用和交易成本，如第3.2节所述。 4.3. 会计与预算考量 会计 当局应考虑自愿提前终止的潜在会计影响，包括终止后资产及相关负债会计处理的任何变化。应获取适当的会计建议，以了解其对当局财务报表的影响。 当局亦应考虑自愿提前终止可能产生的税务影响，并在需要时寻求适当的专家建议。 统计分类 自愿提前终止可能涉及统计分类问题，主管部门可能需要就此与苏格兰政府进行商讨。主管部门应在必要时获取适当的会计和统计建议。 预算 当局应考虑自愿提前终止的即时和长期预算影响。这应包括考虑现有资金安排的任何变化，以及当局是否可能对以前通过单一费用承担的成本负责。在确定自愿提前终止是否为适当选择时，应结合整体财务评估考虑这些影响。 对于获得苏格兰政府资助以支持单一费用支付的项目，当局应考虑在合同提前终止后，该资助是否会停止。 机会成本 当局还应考虑自愿提前终止所带来的更广泛的机会成本。用于资助终止付款的资源可能将无法用于其他投资优先事项。 5. 潜在的进一步步骤 任何后续工作的范围将取决于初步评估的结果以及项目的具体情况。如果初步评估表明自愿提前终止值得进一步调查，当局应考虑以下后续步骤： 6.Conclusion 本文为公私合作伙伴关系（PPP）合同自愿提前终止的初步评估提供了一套实用、高层次的框架。虽然自愿提前终止相对不常见，但在特定情况下，它可能是一种可行的选择，并能带来物有所值的效果。通过将定量评估与更广泛的项目考量相结合，本文有助于当局判断是否需要进行更详细的调查。 鉴于PPP合同本身的复杂性以及可能涉及的财务、法律、技术和商业等多方面考量，任何后续分析都应与潜在收益相匹配，并需获得恰当的专业建议支持。采取结构化且相称的分析方法，有助于主管部门将时间和资源集中于最有可能产生价值的领域。 寻求进一步信息或支持，以便考虑自愿提前终止的当局，应联系苏格兰未来信托。