欧盟对大型银行的资本要求：低路还是高路

2026年8月胡安·梅希诺-洛佩斯和尼古拉斯·韦龙 胡安·梅希诺-洛佩斯曾在布鲁盖尔担任研究分析师。 注：本文的早期版本曾由布鲁盖尔作为工作论文发布。作者感谢Valerio Bacchetti、Ravi Balakrishnan、Jesper Berg、Sylvain Broyer、Claudia Buch、Fredrik Bystedt、Christopher Cant、Jacopo Carmassi、Ali Cavalla、Nicolas Charnay、James Chew、Rebecca Christie、Linas Čiapas、Tom Dechaene、Sharon Donnery、Édouard Fernandez-Bollo、Andrea Filtri、Hans Geeroms、Michael Gibson、Martin Gruenberg、Patrick Honohan、StefanIngves、Daniel Kapp、Christine Sif Fuchs Larsen、Katja Lautar、Álvaro López Barceló、Ivo Maes、Stan Maes、Cyprien Milea、Robert Ophèle、Cosimo Pacciani、Peter Palus、Laura Parisi、Birger Buchhave Poulsen、Peter Praet、Massimiliano Rimarchi、Eoin Sheanon、Graham Steele、Katja Taipalus、Jukka Topi、Ángel Ubide、Harald Waiglein、Guntram Wolff以及Ianna Georgieva Yordanova的宝贵反馈。作者感谢Adam Posen和Jeromin Zettelmeyer提供的鼓励与支持。文中观点仅代表作者个人立场。 尼古拉斯·韦罗恩（Nicolas Véron）是彼得森国际经济研究所和布鲁盖尔的高级研究员。 执行摘要 2026年下半年，银行业问题预计将在更广泛的欧盟储蓄与投资联盟（SIU）项目中凸显，同时资本市场改革的讨论也将继续进行。我们重点关注规模最大的银行，即超级银行。我们将其置于历史背景下进行分析，并与欧盟主要同业银行司法管辖区——美国的类似银行要求进行比较。我们发现，截至2024年底，美国超级银行的要求普遍比欧盟的要求更为严格。 大型银行与巴塞尔框架下的最低标准相符，这符合美国长期以来的做法。 我们同样预计，在第二任特朗普政府下，到2025年底将出现显著变化，这将消除欧盟和美国要求之间的大部分先前差异。即便如此，目前美国并未实际削弱欧盟要求，因此并未给欧盟大型银行带来毁灭性的竞争压力。此外，当前一些美国银行业政策是鲁莽的，它们遵循着“低路”式的放松管制和去监管化或监管减弱，这样做增加了系统性风险，而非长期竞争力。 历史表明，走捷径往往导致毁灭。因此，欧盟政策制定者必须着手解决欧盟银行政策的持续碎片化问题，即使在欧元区内部也是如此，并着力解决当前资本要求以及更广泛的银行监管复杂性的根源。欧盟应借鉴整合欧元区微观审慎银行监管的成功经验，致力于实现宏观审慎银行政策和危机应对措施的类似整合，同时更一贯地支持巴塞尔框架，以帮助减轻未来的国际系统性冲击。 欧盟银行业政策中的超大型银行资本要求 银行业改革正重新回到欧盟议程上，经过了几年的相对平静期。欧盟面临着几个相互关联的挑战，包括欧盟银行政策框架在国家层面上的持续碎片化；由于欧元区银行联盟的不完整性而产生的脆弱性和低效率；以及其审慎监管框架普遍存在的过度复杂性，该框架由多轮改革塑造而成。 与此同时，一些银行业界的倡导者正推动降低资本要求。这种论调虽与许多过往事件有相似之处，但其激烈程度已达到较高水平，而一些倡导者暗示，这种激烈程度是源于美国竞争压力所“证明”的。 欧盟委员会计划在其关于欧盟银行业现状的报告之后，开启新一轮的辩论和谈判。 七月中旬发布的系统（欧盟委员会2026年），预计将在2027年初提交立法提案，目标是在当前欧盟任期的结束，即2029年春季前完成相应法案的最终确定。 2024年银行资本立法的最后一轮中，规定了委员会需提交银行业竞争力报告，并设定了截至2028年末的截止日期。1 在2025年3月的关于储蓄与投资联盟（SIU）的沟通文件中，委员会将这一截止日期提前了两年（欧洲委员会 2025）。与此同时，委员会日益明确表示，该报告将包括一项努力，旨在重振完成银行业联盟的目标，即2012年年中启动的雄心勃勃的改革项目，当时被生动地定义为“打破银行与主权国家之间的恶性循环的必要性”。2 在此背景下，本政策简报概述了不断变化的跨大西洋格局，并就政策重点提出建议。我们首先阐述我们的关注重点，包括我们对大型银行的定义。 《CRR》第518c条的规定如下：“截至2028年12月31日，委员会应与欧洲银行管理局（EBA）和欧洲中央银行（ECB）密切合作，评估单一市场银行体系的整体情况，并向欧洲议会和理事会报告欧盟银行监管和监督框架的适当性。该报告应总结大金融危机后银行领域的改革情况，并评估这些改革是否确保了充分的存款人保护，并在成员国、银行联盟和欧盟层面维护了金融稳定。该报告还应考虑银行联盟的所有维度，以及作为资本和流动性要求更广泛组成部分的产出底线（output floor）的实施情况。为此，委员会应适当考虑欧洲议会和欧洲理事会就银行联盟所发表的相应声明和结论。” 2 这句话出自2012年6月29日欧洲地区峰会的重要声明。关于银行联盟项目的起源和早期实施，参见Véron（2024）。关于欧盟委员会报告预示着将完成银行联盟的早期迹象，参见Martin Arnold和Paola Tamma的文章《布鲁塞尔将重启银行存款担保计划宣传》，载于《金融时报》，2026年2月9日。 以及它如何契合欧盟当前银行政策改革的总体议程。第二部分总结了欧盟资本要求与全球参考标准（巴塞尔框架）和美國基准的比较情况，截止到拜登政府任期结束。第三部分总结了并评估了第二任特朗普政府期间美國银行业的政策变化。第四部分描述了政策权衡，并为欧盟即将作出的决策提出建议。由于银行政策是一个专业术语密集的领域，附录中对一些关键概念和表述进行了解释，随后是缩略语表。 1.1. 欧盟银行政策议程。 欧盟银行政策制定者所面临的挑战可归结为三个相互关联的主题。 1 完成银行联盟是头等大事，也是最具争议的议题。根据2012年欧元区领导人的定义，这意味着逐步消除欧元区内的银行-主权联系。要实现这一目标，危机应对框架（包括银行处置、存款保险以及在危机情况下可能需要的任何流动性或偿付能力支持）必须在欧元区层面整合，这将反过来允许取消成员国当前的做法，即通过围堵银行资本和流动性（“母国-东道国问题”）来阻止形成真正的银行服务内部市场。为防止各国政府利用相应的风险共担机制来不正当便利自身借贷，创建欧洲银行危机应对框架必须辅以资本附加费，以遏制过度集中的国内主权风险敞口。3 简化资本要求是接下来的议程，因为相应的立法和实施 现有实践已变得令人麻木地复杂，需要进行重新设计。然而，该重新设计的条款却存在争议。许多银行业界的倡导者将其视为降低资本要求的机会，而他们在这一问题上一向具有直接的经济利益。相比之下，欧洲当局则强调“无放松监管的简化”，断言资本（及其他损失吸收能力）要求的整体水平应大致保持，但其设定过程中的复杂性必须减少（例如，ECB 2025b）。 3 其他简化倡议常被视为当务之急，但倡导者也常将其表述得含糊不清。围绕三大欧洲银行监管机构（即负责银行领域的欧洲央行、单一监管机制、单一处置委员会和欧洲银行管理局）的激励措施已引发争论。这些机构分别是：欧洲央行（ECB），在涵盖所有欧元区银行的单一监管机制（SSM）中发挥核心作用；单一处置委员会（SRB），负责在欧元区大型银行出现失败时做出关键决策；以及欧洲银行管理局（EBA），其职责包括支持欧洲委员会的监管决策等。4简化议程也可能扩展至与审慎框架不直接相关的银行政策领域，例如金融消费者保护。 1.2. 重点关注大型银行。 本政策简报并非旨在涵盖上述所勾勒的整个欧盟银行改革议程。相反，它聚焦于其中一部分，我们识别出对基于事实的输入存在着紧迫需求：资本 其他欧盟机构在欧盟银行业政策中发挥作用，但在简化与竞争力相关讨论中，其核心地位不如前者。它们包括：欧洲系统性风险委员会，为政策制定者提供宏观审慎方面的意见；反洗钱局，目前处于建设阶段；以及欧洲稳定机制，其在银行业政策中的提议角色在笔者撰写本文时尚未获得所有欧盟国家的批准。 对大型银行的第五项要求，特别是欧盟与美国在集团层面要求方面的比较。 此选择主要有两个原因。首先，大型银行主导了跨大西洋的直接业务和跨大西洋层面的银行竞争。例如，截至2025年年中，根据下文定义的七家欧盟大型银行，合计占美国所有欧盟银行附属机构的总资产比例为66%。因此，关于跨大西洋监管“公平竞争环境”的论点，对这些银行比对其他银行更具共鸣。其次，大型银行声音很大，并且通常能够优先接触政治领袖和政策制定者，因此它们共同设定了大西洋两岸关于银行业公共辩论中的许多议题。 我们将大型银行定义为在全球范围内具有系统重要性，并且总资产超过万亿美元（美国银行以美元衡量，欧盟银行以欧元衡量）的银行。8 我们对全球系统重要性的定义是指一家银行被金融稳定理事会认定为全球系统重要性银行（G-SIB）。 稳定委员会（FSB）。因此，9家超级大银行被定义为全球系统重要性银行（GSIBs）的一个子集，而全球系统重要性银行又属于“大型国际活跃银行”这一子集，后者的国际审慎标准体系被称为巴塞尔框架（由银行监管委员会制定，见附录）。10 根据这些定义，目前欧盟有七家超级银行。按总资产规模从高到低排列，分别是：法国巴黎银行、农业信贷银行、桑坦德银行、巴黎信贷农业互助银行、兴业银行、德意志银行和荷兰国际集团。¹¹在美国，有六家：摩根大通、美国银行、花旗集团、富国银行、高盛和摩根士丹利。¹²规模较大但并非超级银行的银行，其中包括 11 因此，我们的超大型银行定义包括所有七家欧盟系统重要性银行。它排除了信用合作社（Crédit Mutuel），该行总资产超过1万亿欧元，但从未被指定为系统重要性银行，并且包含几个基本上独立运营的子集团。如果按合并 basis 考虑，德国两家大型受约束银行网络—— Sparkassen- Finanzgruppe 和德国合作银行集团——都将超过万亿欧元的资产门槛，但在欧盟审慎监管框架中不被视为整合集团，因此未包含在我们对超大型银行的定义中。 12 因此，我们的超大型银行定义涵盖了美国八家全球系统重要性银行中的六家。该定义排除了花旗集团和州街公司，主要原因是它们作为全球托管人的专业角色而被认定为全球系统重要性银行，但其资产规模相对较小，分别为4160亿美元和3530亿美元（根据《银行家》杂志，数据截至2024年末）。 欧盟的情况明显比美国更普遍，通常有13个国家和地区不会直接与跨大西洋的同行竞争。 1.3. 剩余议程 在选择我们的关注点时，我们有意回避了以下重要政策议题的讨论： • 非银行金融机构相关的系统性风险；15 再次使用截至2024年底的《银行家》数据库，我们统计了11家资产超过5000亿美元的欧盟非超大型银行（按总资产降序排列：Credit Mutuel、Intesa Sanpaolo、UniCredit、BBVA、La Banque Postale、DZ Bank、CaixaBank、Rabobank、Nordea、Commerzbank和Danske Bank），而同一资产范围内的美国集团仅有三家（USBank、PNC和Truist）。 14 除了欧盟的全球系统重要性银行外，六家欧盟银行截至2025年年中报告持有规模可观的美国资产，金额在300亿至700亿美元之间（具体包括：BBVA、德意志