维护和保护开放的互联网单方面评论

关于 ) ) 保障和确保开放互联网 ) 工作组卷宗编号 23–320 ) ) 艾伦·戴维森 商务部通信与信息司助理部长 斯泰菲妮·韦纳，首席法律顾问特拉维斯·霍尔，代理助理局长埃玛·兰索，代理副助理局长拉菲·戈德伯格，数字公平高级政策顾问罗伯特·坎农，高级政策顾问丹·亨利，政策分析与发展办公室高级政策顾问 国家电信与信息管理局美国商务部宪法大道西北1401号华盛顿特区20230202-482-1816 2024年3月20日 目录 一、引言与摘要............................................................................ 1 A.重新分类确保委员会拥有其保护国家安全所需的权力。 ................................................................................................... 5 联邦通信委员会华盛顿特区 20554 关于 ) ) 保护与保障开放互联网 ) 工作组卷宗编号 23–320 ) 国家电信与信息管理局的单独意见 一、引言与摘要 国家电信与信息管理局（NTIA）很高兴就上述诉讼程序中的《拟议规则制定通知》（通知）提出非公开意见。1 作为总统在电信方面的主要顾问，2 NTIA负责制定、协调并向联邦通信委员会（FCC或委员会）提交信息政策及行政部门的观点。3 NTIA致力于推进“互联网forall”计划，促进强大的数字经济。NTIA赞扬委员会启动了这一重要诉讼程序，这与拜登政府在2015年建议委员会通过“适当规则制定方式，采纳与先前根据《通信法》第二编制定的‘网络中立性’规则相似的规则”的建议一致。4 委员会应采取行动恢复强大的网络中立性规则。一个开放、安全且人人可用的互联网，才是能够驱动创新、经济增长以及全球思想自由交流的互联网。网络中立性有助于确保例如新的基于互联网的应用和内容创作者，能够无需与每一家互联网服务提供商谈判，就将他们的产品提供给全球用户。5 同样，开放的互联网保护措施使终端用户能够选择他们偏好的内容、设备、应用和服务，让他们能够随着情况的变化有意义地使用当今的信息技术，同时推动技术的持续演进。6 这些只是精心制定的道路规则能够帮助确保网络持续创新和机遇的一些方式。 美国国家电信和信息管理局（NTIA）也支持委员会的提议，即宽带互联网接入服务（BIAS）应“恢复其作为第二类电信服务的分类”。 https://www.fcc.gov/ecfs/document/1015175439314/1NTIA敦促委员会在本案中集中关注宽带互联网接入服务（BIAS），并确保——正如其先前所做的那样——2015年开放互联网订单——这一点所有人都很清楚。例如，2015年，委员会指出（NTIA认为这是正确的），他们“不认为[域名服务（DNS）]在由非互联网接入服务提供者单独提供时是一项电信服务（或其一部分）”（尽管委员会发现，当DNS作为BIAS的一部分提供时，它属于电信管理例外）。2015年开放互联网订单脚注 1046。 电子前沿基金会评论，第11-12页 6微软评论，见第2-4页。 七、NTIA 同意委员会的提议，即“继续使用‘宽带互联网接入服务’的定义，将其描述为‘通过有线或无线电提供的、能够向所有或几乎所有互联网终端传输和接收数据的大众市场零售服务，包括任何与运营通信服务相关联且使其得以运行的功能，但不包括拨号互联网接入服务’，以及‘任何委员会认定提供功能等效服务或用于规避委员会规则第8部分所规定保护的服务’”。如委员会所述，自2010年首次定义该术语以来，其一直采用大致相同的BIAS定义。参见通知第59段。此外，我们敦促委员会重新采用2015年《开放互联网订单》中阐述的、经过充分论证的关于BIAS构成要件及非构成要件的先前理解，包括该订单的结论，即BIAS“不包括虚拟专用网络（VPN）服务、内容分发网络（CDN）、托管或数据存储服务，或在某种程度上这些服务与宽带互联网接入服务相分离的互联网骨干服务”。参见2015年《开放互联网订单》第190段；参见通知第67段。 通信法案及“将移动BIAS重新归类为商业移动服务。”8 但话说回来，正如委员会在其通知中反复强调的那样，第二部分不止于网络中立性。例如，重新分类也有助于实现国家安全目标。NTIA基于这些理由支持重新分类，同时敦促委员会重申其对处理这些复杂国家安全事务所采取的整体政府和多利益相关方方法的长期承诺。 II.美国联邦通信委员会应恢复“网络中立性行为”规则 美国国家电信和信息管理局（NTIA）强烈支持委员会提出的禁止互联网服务提供商（ISP）从事阻止、限速或付费或关联优先处理的行为；以及实施一项针对干扰消费者或边缘提供商的一般行为准则；恢复2015年《开放互联网命令》中采用的类似规则将有助于确保具有偏袒性的提供商不会干扰其客户与边缘提供商的通信。非中立做法会危及言论自由、创新以及缩小数字鸿沟的努力。事实上，违反网络中立原则的做法会在能够接入开放互联网服务的人和受到较不开放互联网限制的人之间制造新的差距。 NTIA 支持重新分类，前提是合理运用委员会的宽限权力。例如，NTIA 同意通知中的提议“宽限所有...” 第八条 注意事项 第十六条第九条 通知 第23款 NTIA互联网使用调查强调，必须确保资源较少的用户不会因政策导致其数据包被降级处理，从而在数字世界中处于不利地位，这种现象发生在优先保障富裕用户发送和接收数据包的情况下。新分析显示，离线家庭平均愿意每月支付10美元购买家庭互联网服务，但四分之三的人表示任何费用都太高了，https://www.ntia.gov/blog/2022/new-analysis-shows-offline-households-are-willing-pay-10-month-average-home-internet。 《第二次标题》中允许委员会监管BIAS利率的规定。”11 NTIA也支持通知中的其他宽限提议，并敦促委员会在国家安全背景下谨慎限制其对第214条的适用方式。12 III.委员会应有权促进国家安全，并确保其审慎地行使此项权力。 国家电信和信息服务管理局 (NTIA) 支持在满足国家安全需求方面有限使用标题 II 权力。 正如委员会所解释的那样： 在当今日益互联的世界，保障美国通信基础设施的安全与完整从未如此重要。宽带网络已改变美国经济的方方面面，为所有其他关键行业领域——包括我们的交通系统、电力网、金融市场和应急服务——提供语音、数据和互联网连接能力。 我们通讯技术的闪电般快速演变以及我们日益增长的依赖性 对这些供应品，需要采取政府整体安全方法，该方法涉及所有部门。 联邦政府可用资源。NTIA支持委员会为确保其拥有 采取必要行动以保护国家安全的授权。同时，NTIA敦促 重申其对合作与审慎校准的长期承诺。 应对这些安全挑战的方法，包括通过跨机构协调、精准施策 11¶ 105.注意 参见下文第三节B。 第13条 通过联邦通信委员会计划、报告和命令、拟议规则制定进一步通知和命令，保护通信供应链免受国家安全威胁，案件号WC Dkt 18-89，第1段（2019年11月26日），https://docs.fcc.gov/public/attachments/FCC-19-121A1.pdf。另见同前，第5段（“现代通信网络是美国经济的重要组成部分，为支撑企业、公共安全组织和政府运营的连接性和信息交换提供了基础。但这些网络容易受到各种形式的监视和攻击，可能导致服务中断，以及网络服务完整性和机密性丧失。随着宽带、移动设备和物联网的普及，我国网络面临的威胁只会不断增加。”）。 耐心，并尊重现有的多方利益相关者流程。特别是，我们敦促委员会：1）就管辖权重叠问题与行政部密切合作，并在适当情况下，将相关事宜委托给正在积极处理这些问题的专业机构；2）依靠成熟且成功的多方利益相关者流程；以及3）当需要监管方法时，制定针对性严谨的规则，以解决国家安全问题，同时维护重要的开放互联网原则。 A.重新分类确保委员会拥有其保护国家安全所需的权力。 2023年国家网络安全战略认识到需要调整激励机制，“以14 使网络空间更具弹性和可防御性，但委员会遇到了阻碍其全面保护公众免受严重国家安全威胁的挑战。”值得注意的是，2021年和2022年，根据第214条15，委员会吊销了某些外国网络服务提供商在美国提供服务的授权，因为它们声称这些提供商的存在对美国国家安全构成威胁。委员会观察到，这些外国提供商在美国的存在使它们有机会接入美国电信基础设施、获取美国客户记录、监控通信、中断通信、错误路由通信以及便利间谍活动。委员会 提出担忧，例如，中国电信美洲公司“有能力导致流量通过非预期的路径进行路由”，利用其在互联网交换点（IXPs）的存在以及与美国境内网络的互联网互联，并将国内流量通过域外路由进行传输。17 然而，在确定了这些威胁之后，委员会采取行动的能力却有限。这些外国服务提供商既提供电信服务，也提供信息服务。18 由于第214条的范围仅限于II类电信服务，委员会可以停止提供商提供这些服务（例如，传统电话），但它无权阻止对抗性网络提供BIAS或其他基于互联网的服务。19 为了保护我们的网络免受恶意行为者的侵害——正如法案要求的那样——委员会应利用其拥有的适当工具，包括相关的II类条款。重新分类BIAS是必要的，以确保委员会拥有推进国家安全目标所需的权力。 B.在采取保护国家安全的行动时，委员会应致力于跨机构协调、多方参与进程以及精准定制的规则。 虽然国家安全需求需要重新建立委员会对BIAS的标题II权力，但委员会继续监督国家安全事务的广泛和包容性方法非常重要，承认私营部门专家和政府合作伙伴（包括行政部门内外）所拥有的专业知识和信息。在必须制定法规的情况下，这些法规应量身定制，范围狭窄。 需要解决的具体问题，在处理时应充分考虑跨各行政部门存在的重大相关政策、项目和权力，以及私营部门与政府机构之间高度成功和有效的合作，包括其中一些是由委员会本身促成的合作。 国家电信和信息管理局敦促委员会在考虑支持国家安全的活动时，遵循三项原则。首先，在考虑根据第二部分针对BIAS应用其国家安全权力时，委员会必须确保其与相关行政部门机构密切合作。如果委员会的管辖权可能与具备适当专业知识的另一机构的管辖权重叠，则应尊重该机构，在适当的情况下避免采取行动，并在有利于牵头机构工作的情况下协同工作。其次，委员会在处理复杂的国家安全事务时的主要参与方式应与私营部门合作，特别是通过长期的多利益相关方流程。通信、安全和互操作性委员会（CSRIC）等倡议以及最近的互联网路由安全工作表明，这些复杂问题可以通过广泛且非监管的方式解决，委员会应继续利用此类方法。最后，当自愿倡议失败且其他机构无法解决问题时，委员会应制定量身定制的监管解决方案。 此外，各联邦机构在信息和通信领域已拥有相当大的权力。委员会应与这些机构密切合作，以确保美国政府行动协调一致，并集中于那些潜在执法将最为高效和有效的领域。例如，商务部工业和安全局（BIS）监管信息和 《通信技术与服务》（ICTS）项目，依据《国际紧急经济权力法》实施三项行政命令及相关法规。这些授权赋予美国财政部（BIS）的职责（包括但不限于）调查美国ICTS供应链中涉及外国参与的交易，并对任何构成对美国构成不当或不可接受安全风险此类交易实施禁止或采取缓解措施。因此，需要谨慎合作以确保BIAS提供者理解他们将在多大程度上受到委员会第214条款管辖权和ICTS授权的双重约束，并确保机构对特定交易得出一致结论。为避免在行使任何扩大的第214条款管辖权时产生潜在冲突，委员会应在其他政府实体可能行使既有权限的领域，在行使其管辖权时行使裁量权，例如，在ICTS授权下调查的事项上，应尊重BIS的调查。 总