频谱管理改进工作组回复

频谱管理改进工作组 回复2012年3月1日NTIA答复 [DATE] CSMAC 频谱管理改进工作组对2012年3月1日NTIA回复的答复 [DATE] 一、引言 2011年11月10日，商用电波管理咨询委员会（“CSMAC”）的频谱管理改进工作组（“工作组”）向国家电信与信息管理局（NTIA）提交了初步报告。1 该初步报告包含了一系列旨在提高频谱数据准确性的建议。2012年3月1日，NTIA发布了回应。2 虽然NTIA总体上同意这些建议，但它要求工作组就其中三项建议提供进一步指导。本文件提供了该指导。因此，兹列明下述三项建议、NTIA的回应以及工作组对那些回应的答复。 II.建议：执行一次全系统的数据准确性和清理工作 工作组建议 尽快，NTIA应进行一次全系统的数据准确性和清理工作。这项工作旨在建立数据基准并解决现有错误。所有联邦政府的频谱分配都应进行审查。NTIA可以牵头进行这项工作，并要求联邦机构合作。这项工作的目标应是确保政府主文件（“GMF”）中的分配准确反映已部署和运行的系统，并捕捉任何缺失的分配。 工業電信聯盟回應及說明 同意。NTIA指出资金是必要的。因此，NTIA希望更清楚地了解CSMAC的期望。鉴于GMF拥有大约25万份联邦记录，一年内完成全面审查每月至少需要2万份。如果将审查期延长至五年，NTIA仍需每月审查4000份记录。基于此，现场考察似乎不可能。即使是具备专业知识工程师/技术专家对每份记录进行深入审查，并通过适当机构与当地进行对话，也似乎难以实现。 用户组织的可能性似乎不大。NTIA得出结论，需要优先挑选样本。 工作组回复 工作组同意，应优先处理需要一次性数据准确性和清理工作频段。为此，工作组建议，NTIA应首先将数据准确性和清理工作集中于目前正在审查、用于近期改为无线宽带用途的快速通道和优先频段。这些频段包括：1675-1710 MHz、1755-1850 MHz、3500-3650 MHz、4200-4220 MHz和4380-4400 MHz。3 之后，NTIA应专注于其已识别为可供改用的其余候选频段。4 数据准确性和清理工作应集中于形成完整频谱规划所需的数据集所需的数据字段，如工作组于2012年3月1日提交的第二份报告中所确定。5 工作组还建议，NTIA应自动化查找和纠正错误的过程，并考虑将整个工作外包给专门从事频谱管理数据库开发和维护的公司。 关于资金问题，工作组建议NTIA寻求首席法律顾问办公室（“OCC”）的裁决，即联邦机构为开展此项工作所发生的费用应根据2012年《中产阶级减税和就业创造法案》（“就业法案”）修正的《商业频谱增强法案》（“商业法案”）的资金条款，从频谱搬迁基金获得报销。6 除其他外，就业法案的修正案为NTIA提供了在拍卖前为机构频谱规划提供资金的途径。具体而言，联邦机构有权因规划将频谱从联邦部门重新分配给非联邦部门或通过拍卖分配的共享使用而发生的“搬迁或共享成本”，从频谱搬迁基金（“SRF”）获得补偿。7 “搬迁或共享成本”包括联邦机构发生的、与“可归因于”搬迁规划相关的费用。 747 U.S.C. § 923(g)(1)-(2). 搬迁或共享，以及与制定搬迁或共享协议相关的调研费用或其他开支。8 规划费用可随时报销，包括在预定拍卖之前。9 此处，为针对拟重新规划使用的快速通道/优先频段所进行的一次性数据准确性与清理工作所发生的成本，似乎属于现行法规可报销的搬迁与共享规划成本范畴。10 换言之，机构必须能够识别当前的联邦频谱使用情况，以便规划搬迁或共享，而这又取决于基础频谱数据的质量。正如政府问责局（“GAO”）所发现的那样： 根据以往搬迁经验，机构提交的不准确和不完整数据会影响联邦使用向商业使用过渡的时间，一旦FCC拍卖重新分配的频谱并售予商业用户……11 根据GAO的说法，解决方案是为机构提供“充足且及时的经费，以开展研究和规划工作”，包括“数据收集和频段分析”。因此，NTIA应寻求OCC的判断，即《就业法案》的修订确实做到了这一点：为机构提供经费，用于与搬迁或共享相关的成本，包括基于快速通道和优先频段最初进行的一次性数据准确性和清理工作的成本。 若SRF资金不可用，且NTIA因预算问题无法开展全系统数据准确性与清理工作，则工作组建议建立许可与运营核实流程，使其在一段时间内服务于相同的目标。这些流程将在下一节中描述。 8Id. § 923(g)(3). 第十条 尽管会议报告未详述《就业法案》中“规划”一词的含义，但白宫在《美国就业法案》立法提案中，对近乎相同的措辞解释为：“允许联邦机构通过[特别储备基金]全额报销搬迁费用（包括拍卖前发生的规划费用），以更好地使机构能够评估搬迁活动的成本和时间安排影响，从而在确保机构任务连续性的同时，促进拍卖和搬迁流程的改进。” 美国总统致送题为《2011年美国就业法案》的立法提案（众议院文件编号112-53），第19页（2011年9月13日）（重点强调），http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/CDOC-112hdoc53/pdf/CDOC-112hdoc53.pdf. 11 高盛，频谱管理：NTI的计划和流程需要加强以促进联邦机构的有效频谱使用，呈报国会委员会，第34页（2011年4月），www.gao.gov/new.items/d11352.pdf。 12 同上 13 事实上，NTIA已注意到“2012年最新颁布的中产阶级减税与就业创造法案”对《商业频谱增强法案》（CSEA）进行了一些重要改进，例如为拍卖前的规划、共享以及可能获得支持的活动提供所需资源。这些变化将为联邦机构和商业运营商的搬迁过程提供更大的确定性。”美国商务部，《1755-1850兆赫频段容纳无线宽带可行性评估》，第iv页第3注（2012年3月），http://www.ntia.doc.gov/files/ntia/publications/ntia_1755_1850_mhz_report_march2012.pdf。 II.建议：为数据准确性建立目标和指标，并为达成目标设定里程碑 工作组建议 认识到第一项建议的实施可能需要时间，NTIA应考虑采取分阶段的方法，并设立明确的阶段性里程碑。NTIA可以按频段、联邦机构、站点类别等来分配这项工作。此外，这项工作可以划分为对全部数据记录进行全系统范围的审查，以确定错误是否集中在特定的频段、联邦机构、站点类别等，然后将数据准确性和清理工作集中于错误最集中的区域，或集中于对频谱分配准确度影响最大的错误（例如，坐标、地面海拔、天线中心线等）。 工業電信聯盟回應及說明 同意。NTIA要求CSMAC就FCC及行业内采用的抽样方法和技术，以及待检查频段或系统的优先级提供进一步指导。固定和移动系统占联邦分配的最大数量，但在为无线宽带搜索频谱方面，这些系统可能影响最小。NTIA还寻求进一步建议，即是否应将此类工作留待将数据转换至联邦频谱管理系统（“FSMS”）并进行相关数据检查和数据库更新。 工作组回复 美国国家电信和信息管理局（NTIA）在确定使用联邦政府频谱的无线通信系统的持续运行特性方面的任务，从一开始就受到阻碍，因为授权显然没有设定有效期，或者没有要求报告安装日期、持续运行日期、系统修改日期或系统终止日期。相比之下，联邦通信委员会（FCC）的流程包含许多此类用户报告义务，这有助于维护一个准确的数据库。联邦通信委员会实施的促进数据库维护的流程包括以下方面： 指定许可条款——非联邦政府的许可证通常有指定的许可期限，持证者必须在许可期限届满前提交申请以续期。14 除了下面讨论的为保持许可证信息更新所需的其他要求外，提交续期申请至少能确保持证者有定期审查和更新许可证信息的周期。虽然许可期限有所不同，但十年是典型的——尽管有些人认为五年是最佳的，因为通常在十年的许可期内，存在大量行政和技术变更的机会，而这些变更可能不会被报告。 性能/建设要求—通过竞标程序获得频谱的许可证持有人必须满足地域或人口要求。 特定时间间隔（例如五年、七年或十年）的覆盖率门槛。15 未能达到这些最低要求可能导致允许地域覆盖范围和/或授权频谱容量减少或其他处罚。这些规定有助于确保FCC数据库中识别的频谱分配得到使用，不会变得过时。 建设通知——特定地点的牌照持有人必须在牌照发放后的一定期限内（例如一年或18个月）向FCC提供书面通知，证明其获授权的系统已建成并投入运营。16 未能提供此通知可能导致牌照被吊销。与适用于拍卖频谱的性能要求类似，这些特定地点的建设通知规则有助于确保FCC数据库中确定的频谱分配得到使用，不会变得过时。 二级市场规则——美国联邦通信委员会（FCC）的二级市场规则要求牌照持有人向FCC提交申请或通知，以分配、转让、租赁、划分和/或拆分已获授权的频谱，否则将面临处罚。17 这些规则以及对处罚的威胁是确保频谱分配在FCC数据库中得到准确追踪的又一工具。 技术/行政变更通知——某些对站点执照的技术和/或行政变更需要事先获得FCC批准或随后接收FCC通知，18这同样有助于确保FCC执照信息保持最新。 数据准确性认证——FCC申请要求申请人证明申请中包含的信息是“真实、完整、准确且出于善意。”19 由于FCC数据库中的信息最初来源于申请人提供的数据，因此这项认证有助于确保申请人提供的数据是准确的。 持续更新义务——美国联邦通信委员会（FCC）规则第1.65节要求，在申请案卷处于委员会审理期间，申请人必须保持其许可证申请“基本准确和完整”，并在需要时于30天内提交更新文件以反映变更。²⁰这项“持续更新”规则有助于确保申请人提供的数据在许可证授予时仍然准确。 停用台站运营——美国联邦通信委员会（FCC）要求持证者报告台站运营永久停用时的情况。21 什么是永久 服务的中止情况因服务而异（例如，在某些服务中，任何停运一年或更长时间的站点都被视为永久中止）。这项报告要求有助于确保已停用的频谱已从联邦通信委员会（FCC）数据库中删除。 审计——过去，美国联邦通信委员会（FCC）曾对某些无线电业务进行审计，以验证其系统运行情况。22 在这种情况下，持证者会收到认证通知，并被要求就系统运行问题进行答复，这为保持许可证数据的最新状态提供了另一种途径——尤其是在特别关注某项服务的数据可能不准确的情况下。事实上，由于以往审计的成功，FCC已开发出与其实用许可证系统（“ULS”）集成的许可证审计软件，从而简化了所有相关方的审计流程。23 在联邦层面，为联邦频段（除或许为未授权使用所设立的那些频段外）建立相似的目标和指标，以确保未来数据准确性，应成为所有联邦频段的优先事项。 关于NTIA的第二项请求，工作组目前对FSMS的运作机制尚不熟悉。然而，原则上，数据库准确性和持续验证流程应纳入FSMS转换工作中，并应用上述类似流程。 三.建议：建议国会为支持这些举措提供资金。 工作组建议 应要求国会为NTIA内部及所有相关联邦机构的这些举措提供资金。工作组估计，为全面执行数据准确性审查和清理，适当的资金水平可能在200万美元至400万美元之间，具体取决于范围的界定、项目启动时间、执行周期等。此估算基于假设所有联邦频谱分配中存在一定比例的数据错误，并结合了纠正任何给定错误所需的工作量估计。24 资金可能来自多个来源，包括频谱拍卖收入的可能性。 工業電信聯盟回應及說明 为国会。数据准确性核查的资金不包括在NTIA 2012财年预算中，也不包括在最近提交给国会的总统2013财年预算中。NTIA请求CSMAC考虑频谱用户机构为支持数据改进所需承担的成本。 工作组回复 在2011年11月工作组最初提出此建议时，《就业法案》尚未通过并成为法律。如上所述，NTIA应寻求OCC的裁决，即联邦机构为数据准确审查和清理工作所发生的费用，现根据《就业法案》对CSEA的修订，可从SRF获得报销。或者，NTIA可以通过提高向机构收取的频率分配费来解决这些成本问题。工