美国国家航空航天局附录国家计划无执照和执照规则操作促进雷鲍姆斯法案

引言 本附录由国家电信和信息管理局（NTIA）编制，并征求了管理和预算办公室（OMB）的意见，根据《移动现在法案》（MOBILE NOW Act）第618(d)条的规定，已发送至国会并与联邦通信委员会（FCC）共享。1 本附录探讨了频谱搬迁基金（SRF）如何改革，以应对联邦实体因与进行非授权或按规则授权运营的无线电技术共享无线电频段而产生的成本，以及SRF如何覆盖此类成本及其他经授权的开支和预算预期。具体而言，本报告包括国会可能考虑的四种立法改革方案，旨在促进对符合条件的联邦实体进行补偿，以覆盖其研究、规划以及为非授权无线设备或其他按规则授权运营的技术获取频段所产生成本。简而言之，这四种方案涉及从尚未进行评级的拍卖中拨款或授权资金，从现有的SRF余额中拨款或授权资金，或从新来源（如使用费）中拨款或授权资金；或从频谱租赁收入中拨款或授权资金。2 背景 2004年，《商业频谱增强法案》（CSEA）设立了频谱储备基金（SRF），以支持联邦机构将系统迁址所产生的费用，目的是通过联邦通信委员会（FCC）进行的频谱拍卖，“促进符合条件的频段内频谱从政府用户向商业用户重新分配”。3 2012年的《中产阶级减税与就业创造法案》修订了CSEA，将SRF用于联邦机构可从该基金报销的额外费用，包括与其他用途（例如）共享频谱的费用，但前提是该频谱必须通过拍卖方式。4 2015年，国会通过《频谱管道法案》，进一步扩展了SRF资金的使用方式，为机构开展研究与开发以及规划活动提供了更大的灵活性和更早的机会。5 SRF的资金来源于联邦通信委员会（FCC）频谱拍卖产生的部分收益，这些收益来自被重新分配自联邦使用转为非联邦使用或共享使用的“符合条件的频段”。6 从已存入SRF的资金中，《频谱管道法案》拨款5亿美元供联邦机构使用，用于识别研究、研究及其他旨在提高频谱使用效率和效果的机会。7 此外，《频谱管道法案》还从SRF中拨款，用于将2015年11月2日之后缴纳的押金的最高10%，用于这些目的，从而为关键的早期研究、开发和规划创造了一个潜在的稳定资金来源。8 讨论 根据现行法律，专项用途革命战争时期遗留问题基金（SRF）资金可用于解决联邦实体因“与频谱频率的拍卖或共享相关（包括与该实体共享频谱频率的使用权拍卖或计划拍卖）”而产生的费用，但需满足额外的法定条件和程序。9 类似地，受频谱管道法案约束的某些研究、开发和规划活动，只有在其有助于在8年内促进联邦通信委员会（FCC）的频谱拍卖时，才有资格获得SRF资金。10 这些及其他法定限制排除了联邦实体使用SRF资金的可能性，这些实体若搬迁或共享未纳入FCC竞争性招标程序的范围内的频谱，包括那些以非排他性方式提供的频谱（如未授权运营、规则许可的服务、许多卫星和公共安全服务），以及FCC未接受“相互排斥的应用”的频谱。11 在特定情况下，一个符合条件的联邦实体。6参见美国法典第47编第309(j)(8)(D)条。7参见美国法典第47编第928(g)(1)(A)条。8参见美国法典第47编第928(g)(1)(B)条。9参见美国法典第47编第923(g)(3)条。 参见美国法典第47编第928条(g)(2)(E)(ii)(I)(bb)款。在审查根据《频谱管道法案》提交的计划时，技术小组还必须考虑该计划拟议的活动是否会增加净预期拍卖收入。参见该法典第47编第928条(g)(2)(E)(ii)(I)(cc)款。 参见前引第 309(j)(1) 和 765f 段；另见 47 C.F.R. 第 1.2102、25.155-25.158 段（2018 年版）。如上所述，《移动现在法案》（MOBILE NOW Act）第 618(a)(2) 段，47 U.S.C. § 1508(a)(2)，将“非许可或按规则许可的运营”定义为“在以下（A）美国联邦法规第 47 编第 15 篇；或（B）美国联邦法规第 47 编第 96 篇按规则许可下，非排他性地使用频谱”。FCC 授权“第 15 篇”非许可运营的主要法定依据是 1934年《通信法》（经修订）第 301 和 302 段，47 U.S.C. §§ 301 和 302a。例如参见美国无线电中继联盟诉 FCC 案，524 F.3d 277, 234-35 (D.C. Cir. 2008) 以及 47 C.F.R. § 15.1(b)-(c)（2018 年版）。经修订的 1934 年《通信法》第 307(e) 段授权某些无线电电台无需个体许可证即可运营。尽管上述定义引用了 FCC 规则的“第 96 篇”，但其他规则 govern 按规则许可的运营。例如参见 47 C.F.R. §§ 80.13(c)（船台）和 87.18(b)（航空台），前引文第 95 部分（个人无线电服务）。另一方面，虽然公民波段无线电服务（CBRS）中的通用授权接入（GAA）用户将根据 FCC 规则第 96 篇第 D 分部的规定获得按规则运营的授权，但第 96 篇中的其他条款 govern 优先接入许可证（PALs）的获取（包括通过竞争性招标程序）和运营。例如参见 47 C.F.R. 第 96 篇第 C 分部。CBRS 频谱中的一些频率（即 3550-3650 MHz）是“符合条件的频率”，这些频率已从联邦使用重新分配为共享使用。归属于这些 CBRS 频谱的现金收益将存入 SRF。 进一步扩大符合SRF成本回收资格的频率范围，或符合联邦实体报销资格的范围，以及扩大可从当前或未来SRF资金中回收的成本范围，将需要立法，并可能影响联邦预算对减少赤字的预期。具体而言，任何旨在促进与新非拍卖运营共享的SRF改革，都需要确定现有或额外的资金来源，以覆盖从SRF可能产生的额外转移金额。 将进行未许可或按规则许可运营的无线电技术纳入与联邦实体共享选项的方案有利有弊。12在某些情况下，联邦用户与这些运营进行共享可能比与许可频谱运营更容易。部分原因在于，用于这些运营的设备通常仅被授权在非干扰基础上以低功率使用。过去为在5GHz频段内实现现有联邦运营与新的未许可运营之间的共享所做的努力，就是可能由此类对SRF（国家频谱资源局）授权的扩展所支持的活动类型的一个例子。13 此外，如果现任联邦用户无需修改其运营方式即可与新进入者共享，那么联邦实体为促成共享所发生的成本，很可能远低于如果联邦实体转而与新获许可的用户共享或迁转到新频段所发生的成本。联邦支出可能需要用于研究联邦运营与新进入者运营的兼容性、设计共享机制，并确保该机制在技术上可行，但美国联邦通信委员会预计，实施任何共享机制的成本大部分将由新用户承担。联邦用户几乎没有动力承担这些成本，因此来自联邦共享基金的资金支持可能会减少这种研究及可能实施共享的 disincentive（不利因素/抑制作用）。 为未获授权或依规则获授权的用户增加联邦频段的使用将因缺乏记录在案的授权方而使解决干扰问题变得复杂。在制定与联邦用户共享频段的规则时，防止干扰以及为其检测和解决提供保障将是需要解决的关键问题。如果国会决定扩大超低频段（SRF）的使用范围，以包括促进未获授权或依规则获授权的运营，则国家电信和信息管理局（NTIA）建议，应将目前在资金拨付前所需履行的行政管理与预算局（OMB）、国家电信和信息管理局（NTIA）以及国会审查程序应用于任何针对扩大用途的资金请求，包括技术小组的审查。 第12条 尽管基于规则许可的监管体系与无许可体系在某些方面具有相似性，但它们仍然是两种不同的方法，各自具有优势和劣势。例如，基于规则许可的体系能够运用先进的频率协调和监测机制，这些机制有时结合了无许可体系的优势（例如，无需向FCC申请许可）和许可体系的优势（功率高于无许可体系，应对竞争问题的方法更复杂）。此外，在基于规则许可的体系中，通常更容易制定机制，以帮助FCC和其他联邦机构识别和解决对联邦运营造成干扰的干扰源。另一方面，由于基于规则许可体系中的用户无需申请许可且不拥有频谱的专有使用权，FCC通常授权基于规则许可的用户以略低于专有使用权许可（即许可）的功率进行运营。此外，基于规则许可的体系通常需要对使用进行比无许可体系更多的限制，以防止干扰，因为无许可用户并未预期不会遇到干扰。另见，FCC向参议院商业委员会和众议院能源委员会提交的关于《雷·鲍姆法案》促进无许可和基于规则许可运营的国家计划报告（2019年9月23日）。 参见《关于修改委员会规则以规范在5GHz频段内使用未获授权的NII设备运营之案》，ET卷宗号96-102，报告与命令（1997年1月9日）。 根据2015年《频谱管道法案》的规定，该小组由来自OMB、NTIA和FCC的代表组成。虽然在该法案通过后，制定和实施这些程序花费了一些时间，但NTIA认为它们现在正在有效地确保资金流向合适的项目。 利用SRF支持与未授权运营共享最重大的挑战可能在于资金，这既包括确保SRF有足够的余额，也包括提供此类资金所带来的预算影响。毋庸置疑，即使金额不大，来自SRF的任何资金需求增加都可能存在潜在问题，考虑到可用资源有限。为SRF增加资金的潜在选项包括下文所列。在所有情况下，可用资金金额将考虑竞争性需求，并可能限制在现有SRF余额的特定金额或预期收入的指定金额或百分比内。 • 从未来（尚未评标）拍卖的部分预期或实际收入中划拨适当资金。过去曾使用此方式为重要频谱管理活动提供资源，例如通过《频谱管道法案》立法的活动。此方式假定，在参与此类未来拍卖的频段相关的、符合SRF（频谱资源基金）资格的成本得到优先满足后，再进行资金划拨。 • 从现有的专项建设资金（SRF）余额中划拨适当款项。此选项有望在不经历为未来尚未评分的拍卖识别资金所可能导致的延误的情况下提供资金。此方法的主要障碍是需要为新成本确定评分抵扣项，以及将专项建设资金（SRF）用于此目的所伴随的风险，而这些资金可能需要用于其他用途（如AWS-3过渡、管道及其他项目）。 • 授权从其他来源获取资金，例如使用费或从通信设备制造商或分销商收取的费用。此选项需要进一步深入研究，以确定收取此类费用是否可行。这很可能在后勤上非常复杂，并且可能无法产生足够的收入来弥补所有联邦机构的成本。它还可能引发担忧，即根据方法的构建方式，收取的资金可能被视为税收，而税收比费用更具问题性。与其他选项不同，此选项将避免提出一个问题，即通过从授权频谱用户那里收取的收入为无偿商业频谱使用提供资金是否合适。 • 租赁用于二级商业用途的频谱所产生的适当资金，目前被预留供联邦政府独家使用。NTIA和其他联邦机构将需要大量资源来协商和管理这些频谱租赁。租赁计划的管理成本和频谱管理成本需要完全由租赁产生的收入来弥补。