如何设计有针对性的能源折扣

如何设计定向能源折扣 2026年8月10日 迈克·布鲁尔，亚历克斯·克莱格和乔纳森·马歇尔 英国新任首相上任不到一个月，尽管其上任第一天就决定从电费中削减增值税，但伊朗战争的再次升级意味着能源账单仍未离开政治议程。截至八月初，批发天然气价格已飙升回到自战斗开始以来最高水平左右。 但过去四年暴露了国家政策工具箱中的一个缺陷：除了福利制度之外，政府没有针对那些正为能源账单发愁的家庭提供支持的方法。当2022年价格飙升时，部长们退而求其次，采取了普遍支持措施，成本高达440亿英镑。新政府不应重蹈覆辙：应立即建立一项针对性计划，若有必要，可在2027年初对燃气和电力单价实施折扣。依赖进一步的普遍支持并不合理，因为人口中较富裕的一半获得了超过一半的福利。 但精准定位比听起来要困难。像“温暖家园折扣”那样将补贴提供给符合条件测试的福利领取者，仅覆盖了大约四分之一的英国家庭，而大多数收入低于平均水平的家庭将无法获得。困难也并非仅限于最贫困人群：在2022-23年，第二收入五分位中的超过15%的家庭无力维持室内温暖。 为在有效精准定位与可操作性之间取得平衡，我们建议根据居民个人的最高收入，对通过收入测试的家庭提供支持。年收入24,000英镑的门槛将覆盖约40%的家庭，并惠及最贫穷的20%收入群体中的75%。一项20亿英镑的计划可为符合条件的每户家庭平均提供175英镑，或采用分层方式——向收入低于18,000英镑的家庭支付约220英镑，向收入高于该水平者支付85英镑——以优先扶持最贫困群体。通过英国税务海关总署（HMRC）数据实现的自动登记应是最终目标；对于这个冬天，事后由HMRC核实自我申报的方式虽不完美但可行。 新总理应准备好处理能源账单问题。 我们新任总理手头事务繁多，但生活成本 chắc chắn（或：必定）会是头等难题。在竞选工党领袖时，他曾表示“英国在基本生活开销上付了太多钱”，并已宣布对电费实施为期6个月的增值税零税率，以给家庭一些“喘息之机”。 但如今中东冲突正在再升级，脆弱的和平协议明显破裂，以及言辞的加剧已将批发天然气价格推回到每therm约150便士的水平。这接近于全球商品市场在首次袭击后不久所看到的水平，并且是去年价格的两倍。Ofgem价格上限自今年第二季度至第三季度已上涨了13%，尽管对下一个（第四季度）Ofgem价格上限的预测显示预期仅小幅上涨，但2027年第一季度价格大幅上涨的风险非常真实。 自10月1日起生效的增值税削减措施，每年将为“典型”家庭节省约45英镑，从而在一定程度上缓解这些价格跳涨带来的冲击。将税收从电力转向其他领域，是朝着重新平衡燃料价格以助力净零转型的可喜一步，但这对于担心燃气供暖成本的英国家庭来说作用甚微——燃气是英国的主要供暖来源，84%的家庭都使用燃气。 因此，新任（及回归）部长应着手完成前政府未竟之业：建立一套可随时启动的系统，以保护脆弱家庭免受高额能源账单之苦，而非诉诸于提供昂贵的普遍性支持——如2022年所发生的那样——或面临数月之困境。此举应在2027年第一季度价格上限之前完成，这意味着在方案设计、数据关联及行政基础设施方面，当前亟需开展工作。那么，该应急计划应如何制定？1 应急能源支持应精准且具有时效性。 我们过去说过，计划应当有针对性且是暂时的，前任财政大臣也说过类似的话。 所谓“临时”，是指每一轮支持都应设定时限。其自然触发的机制是能源价格上限本身。该上限的季度重置机制，为在价格上涨（即价格上限较高）或账单高昂（即冬季）时进行快速干预提供了窗口，我们将在后面讨论如何将这一点操作化。然而，关键在于，“临时”不应被理解为“一次性”。恰恰相反，过去几年已经表明，英国政府需要发展必要的行政基础设施来提供支持，并保持该系统随时准备应对未来的冲击，而不是每次都被迫仓促宣布设计不良的计划。 所谓“精准”，是指支持应投向有需要的家庭。否则，要么不提供帮助，要么退而求其次，采用无法区分差异的普适性方法。 将陷入困境的家庭与那些能源价格上涨虽感不便但远未至毁灭性影响的家庭区分开来。针对不明确的计划代价高昂，对于面临与前任政府（甚至压力更大）相同财政压力的新政府而言，这远非理想之选。 目前，有三种方法备受关注。 一项是要从电费中取消剩余的“附加费”，将约26亿英镑的成本从缴费人转移给纳税人，从而完成雷切尔·里夫斯在2025年预算中开始的工作。从长远来看，这种转变将非常受欢迎：继续将能源账单作为秘密税收和福利体系会导致不受欢迎的分配后果，而将成本加在电力上而非天然气上，则与净零目标背道而驰。因此，这是正确的做法，但，就像减税一样，并不能替代旨在防止困苦的紧急支持。无附加费的电力对在冬季月份瑟瑟发抖的家庭来说，其益处不如同时针对天然气和电力的措施（尤其是因为典型家庭四分之三的天然气使用发生在10月至3月之间）。 第二种是一种目标定位方式——为所有家庭提供一块“基础能源块”，包含廉价或免费的能源。但如果以同样的方式向所有家庭提供这一块，它就会起到直接现金转移的作用——实际上是为所有人提供“温暖家园折扣”，但这种做法存在对那些基本能源使用量被该计划参数低估的家庭不公平的风险。为规避这一问题而提出的向有儿童或残疾成员的家庭提供更大补贴的方案，需要收集2800万家庭的详细信息并相应调整计量费率，这项任务足够复杂，以至于与其直接用于进行收入审查（means-testing）还差不多。基础能源块计划也不利于实现净零排放转型：与按单位数量折扣不同，它们无法降低运行热泵或电动汽车所需的额外电力的成本。 第三种做法与2022年所采用的 broadly in line with 颇为相似：即保证价格不会突破某一特定水平，且该保护措施适用于总账单或其中一部分。一个正面临与前任政府相同财政压力的新政府，无法如此糟糕地区分处于困境中的家庭和未受困境影响的家庭，更不应将自己置于对长期波动性极强的全球能源市场持空头头寸的巨大风险之中。 更好的方法是降低部分家庭的燃气和电力单价。其本身性质决定了，使每一边际单位的价格更低，将使消费量较高者获得更多保护。计量电价相对容易调整，实际上，每当客户更改电价套餐或价格上限续期时，电价就会随之改变。因此，主要任务在于设计如何精准施策，以及如何对此进行评估。我们将在下文进行讨论。 依赖通过福利体系获得的护照支持是不够的 一种目标支持的方式是将其限制在领取收入测试福利的人群，并利用用于提供“温暖家庭折扣”的基础设施。对于该计划，工作与养老金部（DWP）与能源公司共享福利领取信息，能源公司随后在10月至3月期间将折扣作为电费扣除，或为使用预付费电表的客户提供信用额度。 护照制度的优势在于，家庭无需申请，这显著减轻了他们的行政负担，并确保了所有有资格的人都能获得保障。但主要缺点是，通过护照制度领取means-tested（按需测试）福利的家庭仅占约四分之一。事实上，如图1所示，收入分配底层一半的大多数家庭将无法获得帮助，这或是由于领取率不完整，或是由于不符合资格。 图1 通过领取低收入测试福利进行护照支持，未能覆盖绝大多数贫困家庭 按住房成本调整后收入等第划分，符合条件的家庭获得means-tested福利的比例：英国，2024-25年 一个能够覆盖更多低收入家庭的选择是，也将领取非收入审查式残疾人福利的家庭包括在内。这将使援助范围扩大到收入分配底层约9%的家庭，同时也会扩大到顶层约10%的家庭。因此，这并非将资格授予更多贫困家庭最具成本效益的方式。 但证据表明，在最近的冲击中，不仅是最贫困的人群才难以支付账单：图2显示了在2020-21年至2022-23年间，说他们无法负担足够温暖居所的家庭比例在两个最贫困的五分位组中上升最为急剧。对于最低的五分位组而言，这或许在预料之中，因为他们一直报告无法负担足够温暖的比例最高，而且他们非常低的收入使他们吸收价格上涨冲击的缓冲能力大打折扣。 更引人注目的是第二五分位组的变动。在2020-21年，这些家庭无法负担足够温暖的比例仅比第三五分位组高1个百分点，比第四和第五五分位组高3个百分点。到了2022-23年的能源冲击时，这些差距分别扩大到4个和9个百分点，超过15%的第二五分位组家庭报告称他们无法负担足够的取暖。 图2家庭收入处于最低两个五分位组的，最有可能无法负担高额能源账单。 按收入五分位数划分，表示无法负担足够取暖的家庭比例：英国 这表明政府应致力于寻求一种能够惠及比简单地将means-tested benefits（按需测试的福利）护照化所能覆盖的更多家庭的方法。当然，在确定收入分配中能源补贴应延伸到何种程度方面，并无精确的科学方法（且答案很可能取决于能源冲击的规模），因此政府应开发一种机制，其覆盖范围可根据情况相应地进行扩大或缩小。3 以家庭中收入最高者为目标，在公平性和可操作性之间取得了平衡。 为高效地惠及比领取收入测试福利的家庭更多的家庭，我们建议，不仅向领取收入测试福利的家庭自动发放补助，也向符合额外收入测试标准的家庭发放补助。 但是衡量收入的方法有很多，那么哪种最好呢？ 确定大多数家庭需求最公平的方式是采用一个取决于家庭总收入的标准。但有必要阐明为何家庭是相关单位。能源按计量表计费，且每处房产通常只有一个计量表（每类燃料一个）：因此，单位费率折扣适用于整处房产的消耗。 在大多数情况下，一处房产将只包含一个家庭户，但家庭户通常包含多个家庭（即多个福利单位），例如，与父母同住的成年子女，或合租房屋的朋友。因此，虽然福利制度在福利单位层面评估收入，但通过能源账单提供的折扣应在家庭户层面进行评估。这就是总收入测试在家庭户中遇到的问题所在。当多个福利单位共享一个家庭户时，实施起来很困难，而且理解起来也很复杂：即使在社会保障体系中，共同居住的福利单位通常也不需要相互共享财务信息。我们认为，出于实用性和隐私保护的原因，这一原则也应适用于能源补贴。 使用家庭总收入作为替代方案的一种做法是，根据家庭中收入最高的个人来定位支持对象。这类似于免税儿童保育（TFC）制度和高额儿童福利附加费（HICBC）的运作方式，尽管这两者都着眼于一个或两个成年人的家庭（即受益单位）中的成年人收入，而不是整个家庭的收入。当然，这仍然需要家庭成员之间进行一定程度的信息共享，但它比要求个人计算其家庭总收入要简单，也更容易避免错误。 幸运的是，基于家庭总收入和最高收入者收入来定位支持措施之间的分布差异很小。图3展示了针对家庭提供支持的示例性选项：如果其总收入（经等值化调整后）低于30,000英镑，或者最高收入者的年收入低于24,000英镑。这两种定位方式均覆盖约40%的家庭。5 在总收入选项下，最贫困的四个收入十分位中的78%家庭有资格获得支持，而个人收入选项下则为75%。6 图3 基于家庭最高收入进行瞄准与瞄准家庭总收入具有相似的分配影响：按等值住房成本后收入十等分，不同瞄准方法下符合假设性能源折扣资格的家庭比例：英国，2024-25年 然而，正如TFC和HICBC一样，这样的制度会导致某种粗糙的公平：收入高于门槛的单收入家庭将不符合资格，而有多名收入略低于门槛的劳动者家庭则符合。这种对单一收入者的惩罚使HICBC成为频繁投诉的对象，因此部长们应睁大眼睛地采用这种方法，认识到其缺点（尽管这种异常现象对于有时间限制的支持或许更容易辩护，而不是对于一项永久的税收负担）。 图4显示，在根据个人最高收入而非家庭总收入进行评估时，主要受损群体（按比例计算）是带孩子的劳动年龄夫妇，他们比其他家庭类型更有可能只有一个高收入者。在我们假设的总收入选项下，有180万这样符合条件的家庭，其中490,000个在个人收入选项下将不符合资格，而其中71%属于最贫困的五分之一家庭。相反，在根据最高收入进行评估时，主要受益群体是... 个人收入而非家庭总收入将成为养老金领取家庭的资格标准：780,000户家庭将符合资格，其中81%（即630,000户）位于收入前十分位第五位或更高。 图4以家庭最高收入而非家庭总收入为