公共财政管理如何影响教育和健康结果：一种组态视角

政策研究工作文件 公共财政管理如何影响教育与健康结果 一种配置视角 高希基·辛格·理查德·安托尼·萨瑟兰 公共财政管理如何塑造教育与健康结果：一种配置视角 高希基·辛格和理查德·安托尼·萨瑟兰 1 JEL分类：H50；H61；I18；I20；O23；C18。 关键词：公共财政管理；PEFA；预算可信度；教育成果；健康成果；配置分析；fsQCA；贝叶斯分析 政策研究工作文件 11434 摘要 本研究探讨了公共财政管理绩效、部门支出和治理环境配置如何影响发展中及中收入经济体的教育和健康结果。通过运用模糊集定性比较分析和贝叶斯稳健性检验，该分析识别了多个将预算执行可信度与基础教育、中等教育、全民健康覆盖联系起来的充分路径。 五岁以下儿童死亡率结果。研究发现，公共财政管理状况是通过组合效应而非线性渠道发挥作用，其对中期结果的影响比长期结果更强，且强大的总体执行和税收执行能力可以弥补低部门支出。预算执行阶段的可信度成为核心运作机制。 政策研究工作论文系列旨在发布研究进展成果，以促进关于发展问题的思想交流。该系列的一个目标是尽快发布研究成果，即使呈现的内容尚未完全成熟。论文会注明作者姓名，并应按此引用。本文中表达的观点、解释和结论完全由作者本人负责。这些观点不一定代表国际复兴开发银行/世界银行及其附属机构的观点，也不一定代表世界银行的执行董事或他们所代表政府的观点。 1. 引言 自2015年通过可持续发展目标（SDGs）以来，各国政府已作出明确且全球协调一致的承诺，以改善健康和教育成果（联合国大会，2015）。在许多有财政空间的国度，这一承诺伴随着对这些部门持续或增加的公共拨款（世界卫生组织，2023；世界银行，2024）。在SDG时期，全球趋势显示进展持续但并不均衡。五岁以下死亡率下降，全民健康覆盖的进展持续，初等和中等教育完成率有所提高（联合国统计司，2023，2024）。在许多有财政空间的国度，国家健康和教育承诺伴随着相关部门预算拨款的增加（世界卫生组织，2023；世界银行，2024）。然而，与预期相反，各国改善程度差异悬殊，且与支出水平不成比例。支出水平相当甚至更低的国家往往取得了显著不同的成果，这表明虽然融资是必要的，但不足以解释观察到的成果模式（Rajkumar & Swaroop，2008）。 重要的是，这些差距正出现在财政空间日益收紧的背景下。在低收入国家，军费开支正在上升，而卫生和教育领域的拨款却停滞不前，不断上涨的国防和利息成本压缩了社会部门预算（图1 & 图2）。这种挤压效应因全球融资格局的变化而加剧。发达经济体的财政调整减少了优惠融资和官方发展援助，而较高的全球利率和捐助国的财政压力限制了获得负担得起的外部贷款（图3）。随着援助合同和债务压力加剧，低收入国家越来越依赖国内资源来实现其发展目标。在这种情况下，改进现有资源的管理变得至关重要，这也使得公共财政管理（PFM）作为保护和改善卫生与教育成果的手段，其重要性得以重新强调。 财政努力向成果的转化不均衡，加剧了人们对公共财政管理（PFM）在将财政资源转化为一线服务提供中作用和影响的关注。公共财政管理（PFM）涵盖了规范预算编制、执行、会计和监督的规则与流程，被广泛认为是实现总体财政纪律、配置效率和服务提供运营效率的核心（Holmes, 1998; Schick, 1998; Goryakin 等人, 2020）。实证研究表明，预算可信度、现金管理、采购和问责制方面的薄弱环节会削弱支出效益，而更完善的公共财政管理系统可以保障优先支出并减少资金流失（Gupta 等人, 2002; Reinikka 和 Svensson, 2004）。相关研究记录了特定公共财政管理相关安排——如财政透明度（Carlitz, 2013）、参与式预算（Park 等人, 2022）和问责机制（Musiega 等人, 2023）——对服务提供绩效的影响。尽管人们普遍认同公共财政管理的重要性，但对于它能够提供多少、在什么时间范围内以及何种条件下能够提供，其期望仍然模糊不清。 现有文献难以阐明这些期望，主要有两个原因。首先，许多已发表的研究依赖于基于回归的方法，这些方法估计公共财政管理（PFM）质量的平均边际效应，通常将其汇总为一个单一指数。这类方法掩盖了制度体系中固有的并发因果关系和交互效应。此外，它们也不适合捕捉财政制度运作的复杂过程（Ragin，2008）。例如，支出最终结果可能与收入最终结果相互作用，而这种相互作用无法通过加性规范进行有意义的表示。其次，大量文献强调公共财政管理的投入，例如系统和规则的形式存在，而不是结果，例如批准的预算在多大程度上按预期执行（Andrews，2013）。这种执行差距对社会部门尤其具有重大影响，因为在这些部门，可预测的资源决定了学校能否留住教师以及医疗机构能否维持必需药品。因此，现有证据在实践层面，尤其是在财政约束条件下，对于哪些制度组合最为重要，提供的指导有限。 近期全球倡议反映出人们正日益努力通过将绩效管理重新定位为实现目标导向的工具，而非纯粹的合规驱动体系来应对这些局限性。绩效预算历来被推广为结果导向公共财政改革的核心组成部分（经合组织，2019年）。最近，世界银行开始 “重塑公共财政”倡议重申了从以控制为导向的公共财政管理改革转向运用预算体系在优先领域（包括卫生和教育）取得成效的方法的呼吁（世界银行，2025年）。联合国开发计划署的“为可持续发展目标服务公共财政”议程同样强调将财政框架和预算流程与可持续发展目标相协调（联合国开发计划署，2025年）。这些倡议共同表明，人们日益认识到，改善社会成果不仅取决于支出水平或正式系统的强度，更取决于预算机构在实践中如何运作以将资源转化为成果。 基于PFM有效性跨国差异的证据（Andrews，2010a）以及治理条件在公共支出对健康和教育结果影响中的中介作用证据（Rajkumar & Swaroop，2008），本研究重新界定了PFM影响辩论的核心问题。研究不再询问更强的PFM是否平均能改善结果，而是考察PFM与不同部门支出的不同水平相结合，如何解释教育和健康结果的跨国差异。研究还探讨了这些配置在短期和长期结果之间的差异，以及哪些配置在低支出环境中最为重要。为解决这些问题，本研究利用了来自多次公共支出与财政问责制（PEFA）评估的全球数据集，并采用模糊集定性比较分析（fsQCA）方法，以识别与高健康和教育结果最一致相关的总支出控制、支出结构控制、收入执行控制以及部门支出的配置。分析辅以贝叶斯稳健性检验，以评估这些配置关联在概率不确定性下的强度和稳定性。贝叶斯稳健性检验通过量化每个识别路径的（i）路径成员资格增加与结果正相关后验概率（通过Beta–二项模型），（ii）重采样不确定性下充分性一致性估计的稳定性（后验一致性），以及（iii）模糊集成员资格得分之间的单调共同运动强度（Spearman等级相关），从而补充了fsQCA结果。这些指标共同为配置发现提供了概率支持，而无需依赖可能不适合相对较小的跨国样本的参数假设。 本文其余部分的结构安排如下：第二部分回顾了关于公共财政管理与社会结果的现有实证文献，第三部分构建了指导实证分析的概念框架，第四部分介绍研究方法，第五部分报告研究结果，第六部分讨论研究发现并总结全文。 2. 文献综述 过去二十年里，公共财政管理与健康和教育发展结果之间的关系已引起学界相当程度的关注。早期概念基础由Schick（1998）奠定，他主张预算体系不应仅仅被视为技术工具，而应被理解为塑造资源配置和服务提供的治理机制。在此基础之上，Hadley和Miller（2008）构建了一个全面的公共财政管理—结果链框架，该框架追踪了预算编制、执行和监督实践如何影响投入可用性和服务生产等中间结果，而这些中间结果又如何影响健康状况和教育成就等长期发展结果。 基于这些概念性见解，跨国实证研究通常表明，公共卫生和教育的支出效果在很大程度上取决于支出水平。 与其说取决于基础公共财政管理（PFM）系统的质量，不如说取决于其有效性。例如，Gupta等人（2002）进行了一项开创性研究，揭示即使控制了支出水平，拥有更强大PFM系统的国家也能实现显著更好的健康和教育成果。他们的分析表明，支出的构成和效率与分配的资源数量同等重要。具体而言，教育中非工资支出占比更高以及健康支出目标性更好的国家，在入学率和降低儿童死亡率方面取得了更优异的成果。这一发现为后来的研究奠定了基础，这些研究将PFM质量视为社会成果的条件因素，而非直接决定因素。这些贡献还将PFM质量定位为财政努力与人类发展之间的核心中介变量。 除了总支出水平之外，一项特别有影响力的研究分支专注于预算执行挑战和资源流失，视其为公共财政管理（PFM）缺陷削弱发展成果的机制。Reinikka和Svensson（2004）通过公共支出追踪调查，追踪了乌干达中央政府向小学提供的专项拨款流程。他们发现，只有13%的预期资金实际到达了学校。这项研究突显了支出控制薄弱和透明度不足如何为公共资源的转移和侵占创造了机会。重要的是，他们后续研究表明，一场传播预算分配信息的报纸宣传活动显著减少了资源流失，资金到账率上升至80%以上。这项自然实验提供了有力的证据，证明透明度和信息可得性——有效公共财政管理的核心组成部分——直接影响服务提供点的资源可用性，并进而影响教育质量和可及性。这项研究预示了后来以治理为导向的方法，这些方法将公共财政管理概念化为更广泛问责体系的一部分，而非纯粹的技术性职能。 相关地，预算可信度和可预测性构成了一个独特的制度渠道，通过该渠道，公共财政管理绩效影响发展成果。Simson等人（2011）的研究记录表明，不可预测的预算拨款以及批准预算与实际支出之间的重大偏差，严重制约了卫生和教育服务提供者有效规划和管理项目的能力。当学校和卫生设施无法依赖及时和可预测的资金时，它们在招聘和留住员工、采购基本物资或维护基础设施方面就会面临困难。Barroy等人（2014）将这一分析扩展到卫生部门，展示了预算执行率在不同国家之间的巨大差异，并将执行差距与服务提供失败联系起来。他们的研究强调，低收入国家在将预算承诺转化为实际服务改进方面面临特殊挑战，在某些情况下，卫生部门的执行率低于批准拨款额的60%。 尽管这些文献大多强调正式的预算流程，但最近的政治经济学研究将公共财政管理绩效重新定义为激励、信息和问责制的产物，而非仅仅是系统设计的产物。Andrews (2013) 认为，许多公共财政管理改革倡议过度关注正式系统改进，而忽视了功能有效性和塑造实际预算实践的政治激励。他建议，国际上规定的公共财政管理改革往往会产生“同构性模仿”，即采用正式结构，但在预算管理或服务提供上没有实质性的改进。Khemani (2007) 在她对印度邦的研究中为这一观点提供了实证支持。她发现，财政透明度和自下而上的问责制机制比单一的顶层技术改革更能有效提高教育成果。她的分析还揭示，当公民能够获取预算信息并拥有追究官员责任机制时，资源利用会得到改善，学习成果也会得到加强。这些研究明确地将公共财政管理与制度和政治经济学理论联系起来，突出了激励、信息 问责制塑造了正式公共财政管理安排是否转化为实际服务绩效收益。 财政分权的相关文献进一步增加了这些关系的复杂性，因为它表明公共财政管理（PFM）的有效性高度依赖于制度环境。虽然分权通常被提倡为提高配置效率和提升服务响应性的手段，但实证证据却呈现出复杂多元的局面。Cantarero和Pascual（2008）的研究发现，财政分权的健康影响关键取决于地方制度能力和问责机制。在地方政府的财务管理能力不足或问责压力较弱的背景下，分权可能会恶化而非改善服务提供结果。这一发现强化了文献中的一个更广泛的主题：公共财政管理系统在特定的制度与政治环境中运行，其有效性取决于包括行政能力、政治承诺和公民参与在内的互补因素。因此，分权改革与公共财政管理安排的互动方式，可能加强或削弱资源与一线服务之间的联系。 在操作层面，公共采