《全球人工智能治理行动计划》以来的观察

姚旭等 Fudan Think Tank Building,No. 220 Handan Road, Shanghai, China, 200433Tel: +86-21-65641067Email: cgaig@fudan.edu.cnWebsite: https://cgaig.fudan.edu.cn 全球人工智能创新治理中心 全球人工智能创新治理中心 复旦大学发展研究院 复旦大学发展研究院 复旦大学发展研究院 复旦大学发展研究院 复旦大学报告系列 全球人工智能治理趋势：自《全球人工智能治理行动方案》以来的观察 姚旭等 项目负责人 内容 复旦大学发展研究院研究員姚旭，全球人工智能创新治理中心秘書長，副 核心内容 ..........................................................................................................................01 第一部分 人工智能全球治理格局 ......................................................................04 （I）全球人工智能治理体系的新发展......................................................................06 （II）主要大国人工智能竞争 ...............................................................................12 （III）现有挑战与治理悖论.................................................................................19 （IV）全球人工智能治理的未来方向...........................................................................................22 第二部分 人工智能安全风险与政策应对.....................................26(I) 人工智能技术安全风险...............................................................................................................27 第三部分 全球人工智能治理与南北合作..............................................46（一）全球人工智能鸿沟加剧：全球北方与南方发展不平等加剧以及全球南方，第47页（II）人工智能南北合作的重要性及实践限制……55(III) 推进全球南北人工智能合作可行的途径.........................................60第四部分 中国在人工智能全球南北合作中的作用.............65（一）中国推进南北合作的实践路径 ...................................................66（II）中国推动人工智能作为国际公共产品的最新实践............................................71 数据、算法、语言、人才和应用场景，使全球南方国家在人工智能时代面临更深的技术依赖和被动接受规则的局面。若缺乏有效合作，发展中国家可能长期处于数据提供者、市场消费者和规则接受者的位置，难以进入模型开发、平台治理和标准制定等高附加值领域。 南北合作的重心应从“技术转让”转向“能力共筑”。 核心内容 自《全球人工智能治理行动方案》在2025年世界人工智能大会（WAIC）上提出以来，人工智能的全球治理正从原则性倡议迈向机制建设、能力提升和项目实施的新阶段。当前，人工智能的全球发展仍存在显著不平衡：少数国家和领先企业持续在算力、数据、模型、平台和标准制定方面占据优势，而众多发展中国家普遍面临基础设施不足、技术获取成本高、本地语言支持薄弱、治理能力有限以及参与国际规则制定不足等制约。人工智能能否真正成为服务共同发展的技术资源，不仅取决于模型自身的能力，还取决于各国能否公平参与治理、获得可负担的技术能力、发展本地应用生态以及建立相应的安全治理基础。 全球人工智能治理正进入一个发展与安全并重的新阶段。 真正有效的AI合作不应停留在设备采购、平台接入或短期培训层面，而应着眼于在本地计算基础设施、数据治理能力、人才培养体系、低资源语言模型、行业特定应用场景和安全评估工具等领域进行长期发展。其目标并非创造新的技术依赖形式，而是帮助发展中国家构建可持续且自主的AI发展能力。 安全风险仍然是国际社会必须捍卫的底线问题，但能力建设、包容性发展、产业应用和技术可及性正日益成为议程上的突出议题。全球人工智能治理正进入“发展与安全并重”的新阶段。安全风险仍然是国际社会必须坚守的底线，但能力建设、包容性发展、产业应用和技术可及性正日益成为议程上的重要内容。未来的治理将不再仅仅讨论“如何防范风险”，还将解答“如何让人工智能真正地被更多国家所获取、负担得起并得到善用”。 大国竞争正在加剧全球治理的碎片化。 围绕半导体、计算能力、基础模型、关键矿产、数据流和技术标准的竞争，正在重塑人工智能治理的制度环境。一方面，这种竞争加速了技术迭代；另一方面，出口管制、技术联盟以及标准的分歧也可能限制中小国家的政策空间，增加跨境合作的成本，并削弱全球公共产品供给的效率。 中国在人工智能领域提供国际公共产品，正成为全球治理中的一个重要变量。 以全球人工智能治理行动方案为中心，中国正推进与多边机制对接、开源模型的供应、能力建设倡议、数字基础设施建设以及产业合作。 “智能鸿沟”正随着数字鸿沟的出现，成为一种新的结构性不平等形式。 第一部分 人工智能的全球治理格局 各国，但致力于构建一个更加开放、包容和可持续的合作网络。如果中国继续秉持真正的多边主义，通过开源和开放降低技术壁垒，通过能力建设夯实发展基础，并通过场景合作满足人民生活需要，那么它或许能够在弥合全球智能鸿沟、提升发展中国家治理能力以及促进人工智能的良性发展方面，提供更多具有实践意义的国际公共产品。 应用场景，从而推动人工智能技术从少数国家和企业控制的竞争性资源转变为更广泛可及、更具参与性和可转移性的发展工具。这一过程不仅关系到中国在全球人工智能治理中的自身角色定位，也关系到人工智能能否真正服务于共同发展。 展望未来，人工智能全球治理的关键不在于建立由少数人定义的封闭规则体系。 “冒险精神。” 目前，人工智能已应用于各行各业，应用场景涵盖医疗、金融、交通、农业、制造和零售。人工智能的快速迭代和广泛应用也对全球治理提出了更高的要求。本节将回顾 人工智能代表了一种前所未有的技术范式。图灵奖得主、强化学习“之父”理查德·S·萨顿曾论证道：“人工智能是宇宙演化的必然下一步，人类应以勇气、自豪和……” 并升级，朝着应用导向、前置投入、更具科学性的方向发展。然而，全球人工智能治理也面临挑战：大国竞争与合作已成为常态，多重治理矛盾并存。展望未来，推进全球人工智能治理体系需要在对发展问题求同存异、在安全问题划清红线、积极发挥全球南方作用、以及推动国际合作迈向新台阶等方面下功夫。 自2025年以来全球人工智能治理的发展，发现全球人工智能治理体系取得了重大新进展。各国已出台鼓励技术发展的政策，而与安全相关的问题在重视程度上相对减弱。以联合国为主要渠道的国际合作机制正逐步完善，形成了联合国与区域机制协调的治理模式。治理方式正在经历转型。 （一）全球新发展 人工智能治理体系 了三大主要发展。在国家层面，促进发展已成为人工智能政策制定的中心主题。在国际层面，联合国持续加强其治理机制，并日益成为全球人工智能治理的主要渠道。在治理方式上，越来越重视应用导向治理、上游治理和循证治理。 中国已在多个层面推动人工智能能力建设。在理念层面，通过发布《“AI+”行动深化实施方案指导意见》，强调发展与安全协同推进，促进人工智能在各行业的深度融合，同时加强人工智能发展的法律与安全基础。在技术层面，《“十四五”规划纲要》提出覆盖模型、芯片、云基础设施和应用的一体化创新战略，培育全链条人工智能协同创新。在制度层面，中国发布《人工智能安全治理框架（2.0版）》，基于实践经验，融入新兴技术与治理理念，全面优化治理原则、风险分类、技术 国家人工智能政策的转变 人工智能正日益成为国家发展的战略引擎，促使世界各国将人工智能提升到国家战略层面。在平衡创新与监管的更广泛背景下，以发展为导向的政策在国家寻求确立竞争优势的过程中日益凸显。 全球南方各国正致力于制定主权人工智能战略，以实现安全自主的发展。印度、巴西、马来西亚等多个国家已推出一系列国家人工智能战略。印度人工智能任务计划确定了建设主权人工智能的七大战略支柱，并通过Bhashini计划开发涵盖二十二种以上印度语言的数据库，同时支持本土全栈人工智能平台Sarvam AI的发展。巴西总统卢伊兹·伊纳西奥·卢拉·达席尔瓦多次批评大型科技公司垄断人工智能。根据巴西人工智能投资计划（PBIA 2024–2028），巴西计划在未来四年内向人工智能发展投入230亿雷亚尔（约合40亿美元）。马来西亚成为东南亚首个建立主权全栈人工智能生态系统的国家。马来西亚公司Skyvast Cloud运营基于中国人工智能芯片和DeepSeek开源模型的AI基础设施。与此同时，马来西亚的国家MaaS平台和国家主权人工智能人才培养实验室Z·UM AILab，已对Z.ai的开源基础模型进行本地优化，以维持以主权为中心的数据安全架构，并确保自主性。 行动峰会和2026年印度人工智能影响峰会已将关注点从人工智能安全转向发展、创新和投资。英国和美国也重新命名了他们的人工智能安全研究所，反映了从为人工智能技术设定护栏到制定技术标准以及应对国际技术竞争所引发风险的转变。类似地，2025年6月发布的七国集团《人工智能促进繁荣》声明，进一步弱化了一种以安全为中心的单一叙事。 措施、治理机制和实施指南。 该国的国家级人工智能平台。 各国在国际人工智能政策上采取了日益差异化的方法。中国在多个层面推动全球人工智能合作。在理念层面，中国倡导开放创新、包容发展和安全可信的人工智能。2025年，中国相继发布了《全球人工智能治理行动方案》和“AI+”国际合作倡议，推动人工智能作为惠及全人类的国际公共产品。在技术层面，中国发起了国际开源人工智能合作倡议，旨在通过国际合作培育全球开源生态。深求R1模型也通过其开源、低成本、高性能的开发模式，展示了新的技术路径。在制度层面，中国提出了建立世界人工智能合作组织，将其作为全球南方国家的重要国际公共合作平台，旨在促进更公平、开放的全局人工智能治理框架。相比之下，西方国家逐渐在其国际议程中弱化人工智能安全。巴黎人工智能 美国及其他几个西方国家在人工智能政策上经历了显著转变，其战略重心已从风险防范转向技术竞争力、产业发展和基础设施拓展。在国内，政策导向日益倾向于放松管制。特朗普总统第二任期开始后，美国发布了《消除人工智能领域美国领导力障碍》行政命令14179，撤销了行政命令14110，并指示制定新的国家人工智能行动计划。2025年7月，白宫发布了《美国人工智能行动计划》，其中列明了加速创新、建设人工智能基础设施以及在国际外交和安全领域发挥领导作用等政策举措。2025年11月，政府进一步启动了“创世计划”，旨在动员国家实验室、科学数据、计算资源以及公私合作，以加速人工智能驱动的科学发现。 b) 国际组织内部治理机制的制度化 全球人工智能治理正从一套分散的并