压力下的PFAS：欧洲监管举措的格局

ST q h u o ire m P a a s tto D n e B li o l g le gs , M LL a P, r P i a e ri E ss a c n o d r B n r e us b s o el u s eu, Francesca Puttock和Gerard McElwee 在关于卷宗的公开咨询期间，收到了历来最多的意见提交，导致意见的整理工作出现了重大延误。2026年3月2日，RAC通过了关于其最终意见（“RAC意见”）的1项限制提案，随后在2026年3月10日，SEAC也迅速通过了其草案意见（“SEAC草案意见”），并同意将其提交公开咨询，该草案意见将在未来几个月内进行修改。 引言 全氟和多氟烷基物质（“PFAS”）的监管环境正在迅速变化，监管和利益相关方举措不断增多。 此演变的中心是欧盟通用PFAS限制提案。始于2023年的限制进程规模空前。涵盖约10,000种PFAS，用途从消费品到高度敏感的应用领域，影响所有行业。经过重大延误，该进程于2026年3月达到关键里程碑，欧洲化学品管理局（“ECHA”）风险评估委员会（“RAC”）和经济社会评估委员会（“SEAC”）发布了意见。这些意见将塑造欧洲委员会在最终制定限制措施时的决策。总体而言，虽然倾向于限制，但这两份意见揭示了针对这样一类广泛而多样化的物质进行监管所固有的局限性。 RAC意见：排放被视为风险的代理指标 RAC意见总体上支持使用通用限制，接受高持久性是唯一的共同点，这种共同点通常——但并非系统地——与其他不同PFAS之间差异化的危害相结合，包括生态毒性、迁移性、生物富集性、远距离迁移和全球变暖潜力。 与欧盟这些核心努力并行，整个大陆正出现不同的策略。在英国，正在形成一套由不同制度组成的拼凑体系，其PFAS风险管理采用逐项具体分析的方法。 在这方面，RAC接受基于共同属性（即持久性）的分组方法，这种属性本身并不易引发危害分类。它甚至直接承认该组内危害的同质性不足，包括存在低毒性的全氟和多氟烷基物质。然而，它认为这并未减轻其极端持久性所构成的根本问题，这种持久性会导致随时间推移而累积，并可能因累积暴露而超过（生态）毒理学阈值。在这方面发布的意见似乎借鉴了微塑料限制的先例。3 与此同时，在监管层面和利益相关者层面，各行业的倡议正在形成，纺织行业在这方面就是一个发人深省的例子。 本文探讨了此类倡议所面临的雄心与困境，以及这些因素在未来几年内可能给行业带来的复杂性。 因此，所谓的“可悲替代”风险似乎成为支持通用限制的一个主要因素，因为其本质上是模糊不清的，并且脱离了每种物质所代表的实际个体风险。鉴于REACH限制的目标是旨在没有其他措施被认为充分或适当的情况下的风险管理机制，这种分组使用方式显得值得怀疑。 欧盟通用限制提案：欧洲化学品管理局各委员会的观点凸显了重要的信息空白 在一个面临史无前例的延误和复杂性的过程中，欧盟PFAS通用限制措施迎来了新的里程碑，即欧洲化学品管理局（ECHA）两个委员会于2026年3月26日发布意见。 欧盟通用全氟和多氟烷基物质限制提案（以下简称“提案”）由五份文件提交方（即丹麦、荷兰、挪威、德国和瑞典）于2023年发布。该提案规模独特，数千种物质可能被纳入寻求全面禁止的范围。 1 风险评估委员会（RAC）关于提议限制全氟和多氟烷基物质（PFAS）的附件 XV 档案的意见，2026年3月2日。2 社会经济分析委员会（SEAC）[草案]关于提议限制全氟和多氟烷基物质（PFAS）的附件 XV 档案的意见，2026年3月10日。 自那以后，欧洲化学品管理局（ECHA）的化学品评估委员会（RAC）和科学委员会（SEAC）一直致力于完善他们的意见，这些意见将作为草案最终限制措施的输入依据。 环境法与管理由 Lawtext 出版有限公司出版www.lawtext.com 204 33 榆树：含氟聚合物在压力下：德利，埃斯科尔内布，普托克，麦克卢韦 最后，SEAC还对RAC提出的某些风险管理措施表达了保留意见，考虑到与特定地点的PFAS管理计划相关的潜在成本和执行可行性挑战，特别是如果将其扩展到所有PFAS。 因此，RAC认为应将PFAS视为非阈值物质，其排放被视为风险的替代指标，因此应将其最小化。 在可降解PFAS的案例中，RAC不再证明存在实际且针对特定物质的实质性风险，这一点尤为引人注目。尽管《案卷提交者》曾提议根据其完全可降解性排除某些PFAS亚组，但RAC认为没有足够的证据将这些亚组排除在限制范围之外。实际上这意味着，某些PFAS将被禁止，即使它们没有任何持久性，从而被从最初支持该限制的理由中移除。 那么现在呢？ 两委员会意见的采纳标志着PFAS限制进程中的决定性里程碑，但也凸显了这项倡议所面临的史无前例的复杂性和不确定性。尽管RAC和SEAC都大体支持广泛实施分组限制的原则，但他们的分析揭示了该过程中可能削弱最终限制措施的显著科学、方法论和实践差距。 同样地，氟聚合物引起的主要关注点在于其生产过程以及废弃物阶段会排放非聚合物型全氟和多氟烷基物质。所提议的禁令旨在限制这些外部性，而非回应氟聚合物本身可能存在的最终毒性问题。 在特定物质层面，倾向于采取预防性方法，而非证明实际风险的存在。与此同时，执行力的担忧也很重要，并且存在重大的分析和方法论差距。 然而，尽管排放被视为RAC的主要问题，但该意见承认由于数据匮乏存在重大不确定性。关于非监管型PFAS的信息仍然有限。RAC仍认为，在多种用途中很可能发生排放。 然后通过REACH委员会的委员会程序。首先，就草案咨询相关领域的权威人士，非正式地通过CARACAL进行。作为最后一步，它将咨询成员国，以最终考虑PFAS对人类健康或环境构成不可接受的风险，并就此起草最终的限制措施。如果将其留给委员会在框架内对这些不确定性点进行裁决，作为最终决策者，委员会的重要性在于提供了相当大的自由裁量权。在两项意见中发现的这些差距最 最后，RAC建议对任何豁免使用（例如，报告、风险管理计划、供应链中的沟通）都应承担风险管理义务。 一旦草案通过委员会程序，欧洲议会和理事会将进入审查期。因此，关于限制最终通过日期的高度不确定性仍然存在，尽管罗斯瓦 Commissioner 希望能在 2026 年底前提出限制草案。 《拟定的西太平洋渔业委员会意见：一项充满不确定性的评估》 东南亚国家联盟（SEAC）通常支持分组限制的做法，同时强调，由于许多行业和细分用途缺乏稳健的社会经济影响信息，这阻碍了对限制措施影响的正确评估。 英国对全氟和多氟烷基物质的监管：一种物质特定方法 因此，拟定的SEAC意见看似矛盾地支持了该提议，同时承认存在相当大的不确定性，包括在限制的核心方面，如其减少排放方面的效益生成能力。 与欧盟不同，英国政府并未提议通过一项涵盖大量物质的通用REACH限制来监管全氟和多氟烷基物质（PFAS）。相反，英国对PFAS适用一系列不同的监管制度，通常是基于单一物质进行管理。例如，英国针对特定物质（如PFOA及其盐类）的REACH限制、环境影响许可制度、饮用水法规、污染土地制度、继承自欧盟成员资格的持久性有机污染物法规以及健康与安全法，均对此有规定。 同样地，SEAC支持了大部分提议的豁免（显著例外是制冷剂和用于备用零件的普遍豁免），同时指出，在许多情况下，由于基础档案（Dossier）存在重大局限性，其未能得出最终结论。它进一步批评了档案提交者（Dossier Submitters）使用的方法，该方法仅以缺乏替代方案为基础来提议豁免，从而未能同时考虑成本效益与技术可行性。相反，它提议一种更细致的方法，该方法基于替代方案的可用性与可行性，区分替代方案可预见与不可预见的情况，以及监管审批或认证时间表是限制性因素的情况。 第四条 欧洲议会和理事会于2006年12月18日通过的关于化学品注册、评估、授权和限制法规（REACH）第1907/2006号（EC）法规第68(1)条，设立欧洲化学品管理局，修订1999/45/EC号指令，并废除欧洲经济共同体理事会第793/93号法规、欧洲议会第1488/94号（EC）法规以及欧洲经济共同体理事会第76/769/EEC号指令和第91/155/EEC号、第93/67/EEC号、第93/105/EC号和第2000/21/EC号委员会指令，官方公报第396号，2006年12月30日，第1-849页（“REACH”）。 含氟聚合物受压：德利莱，埃斯科尔诺布，普托克，麦克卢：橡树街205号 对全氟和多氟烷基物质而言。这一系列由多个主管部门组成的规章制度和声音的拼凑局面，正日益受到批评，首先是因为它给企业带来了复杂性和不确定性，其次是因为缺乏协调，最终未能充分应对全氟和多氟烷基物质的潜在危害。 鉴于英国与欧盟在卫生与植物卫生协定上的谈判以及国王演讲中宣布的欧洲伙伴关系法案，围绕“动态对齐”与欧盟的讨论可能会继续。9 然而，鉴于政府明显不愿引入“一刀切”的PFAS限制，这一情况如何影响PFAS监管尚不明确。 目前，来自政府和议会的关于全氟和多氟烷基物质（PFAS）的出版物数量正在净增加，并且正在尝试制定未来监管路线图。我们将特别强调以下发展：这些发展表明（i）政府方面有动力提出一个连贯且可行的计划，但也表明（ii）所提议内容的局限性以及正在考虑进一步采取行动的领域。 截至2026年6月，我们仍在等待政府发布其对东非共同体（EAC）建议的回应。与此同时，仍有许多值得注意的研究和监管发展。 例如，据报道，一个地方政府与环境署合作，在兰开夏郡关闭了一个分配地，这是在调查0 1之后，依据“污染土地监管体系”（“CLR”）。关闭的原因是，在浅层土壤样本和现场种植的蔬菜中均检测到PFOA（全氟辛酸），其含量被认为可能对人体健康构成潜在风险。根据CLR，地方政府必须识别其辖区内的污染土地，然后相关执法机构必须要求造成污染的责任方进行修复。据报道，这是首次有调查依据CLR考虑PFAS污染问题。 （1）2026年2月，备受期待的PFAS计划发布，该计划是2025年12月环境改善计划的主要承诺之一。6 尽管PFAS计划旨在作为一份框架性文件，但一些批评者认为其力度不够（特别是，在实现行动方面缺乏明确的截止日期）。 （2）2026年3月，上议院就政府的PFAS计划及其影响举行了一场短暂但内容充实的辩论。7 这次讨论凸显了加速行动的政治压力、英国与不断发展的欧盟措施的协调一致，以及业界逐步摆脱PFAS的日益增长的期望。 作为另一个例子，英国关于“自来水中全氟和多氟烷基物质（PFAS）的综合性研究”证实了PFAS在伦敦市政饮用水中普遍存在，尽管其核心发现是所有样本均符合英国现行监管标准。¹¹ 这些来自饮用水监察处的指导方针预计将被转化为法定限值。这项研究意义重大，因为饮用水被认为是PFAS暴露最常见途径之一。 （3）不久之后，即2026年4月，下议院环境审计委员会（“EAC”）发布了其关于应对PFAS风险长达一年的调查结果。8 该报告总结了EAC得出的结论，并提出了分为三个领域的建议：源头预防PFAS、人体暴露与风险管理以及污染治理。其中一些值得注意的建议（原则上政府将在两个月内考虑）包括：于2027年3月前改革英国REACH法规，并采用“必要用途方法”监管PFAS，优先限制非必要应用中的PFAS。报告中也提到了与其他司法管辖区保持一致的内容。EAC承认“欧盟及其他地区的许多相关经验教训已经从研究和监管过程中涌现出来”。它建议英国政府“借鉴国际最佳实践，并与已建立的PFAS研究项目合作，以确保英国与这一全球证据基础完全保持一致并做出贡献”。 行业倡议：聚焦纺织业 消费品是PFAS监管举措的核心。这尤其适用于纺织品，法国、丹麦和英国已将纺织品作为目标。 丹麦将于2026年7月1日起实施禁令，禁止在服装、鞋类以及服装和鞋类的防水剂中存在全氟和多氟烷基物质（PFAS）。该禁令针对消费者使用纺织品和职