菲律宾南海领土主张的历史法理批判

执行摘要 菲律宾领土边界的历史法理评估项目由自然资源部海洋发展战略研究所倡议发起。来自自然资源部海洋发展战略研究所、中国历史研究院、武汉大学、南京大学、北京交通大学、广东外语外贸大学和淮阴师范学院等机构的历史学和国际法等多学科学者组成专家组，共同编写完成《菲律宾南海领土主张的历史法理批判》报告（下称《报告》）。《报告》旨在检视菲律宾在南海提出的领土主张是否与公开的可信史料和公认国际法规则一致，以确定其相关领土主张是否符合国际法。 《报告》回顾和梳理菲律宾领土边界的形成过程，分析其历次扩张领土范围的意图与做法。《报告》指出，菲律宾为支持其对黄岩岛和南沙群岛部分岛礁的“领土主权”提出的一系列“依据”，在历史层面充斥着对史料的误用曲解，在法理层面鲜见其证明价值，仅是菲律宾突破国际条约限制、非法扩张领土范围的借口。菲律宾的领土扩张企图冲击国际法律体系，对区域和平稳定与战后秩序安排构成威胁。 据此，《报告》得出结论：菲律宾意图突破一系列具有国际法效力的条约所限定的领土边界，将其扩张至黄岩岛和南沙群岛部分岛礁的做法，缺乏基本的史实依据，明显违背有关领土取得的国际法规则，不具备历史法理基础。 目录 引言........................................................................................1 一、菲律宾领土的国际条约界限............................................3 （一）独立前的领土边界由国际条约圈定.......................3（二）独立后对领土边界的继承与确认...........................7 二、菲律宾在南海的领土扩张企图......................................10 （一）菲律宾对黄岩岛的领土主张.................................10（二）菲律宾在南沙群岛的领土主张.............................13 三、菲律宾南海领土主张的评估..........................................16 （二）南沙群岛部分岛礁领土主张的评估.....................29 1.基于地理邻近的领土主张........................................292.基于盟国“托管”的领土主张................................303.基于“战后先占”的领土主张................................32 四、菲律宾领土扩张企图的危害..........................................35 （一）挑战国际法律体系.................................................35（二）威胁区域和平稳定.................................................37（三）破坏战后秩序安排.................................................39 五、结论..................................................................................41 引言 菲律宾的领土边界在西班牙殖民和美国殖民时期逐渐形成，独立后由菲律宾共和国继承和确认。二十世纪七十年代以来，受国内外因素影响，菲律宾政府陆续就中国南沙群岛的部分岛礁（菲称“Kalayaan Island Group”，即“卡拉延岛群”①）和黄岩岛（菲称“Bajo de Masinloc”，即“马辛洛克礁”）提出了陆地领土②主权主张，展现出扩张其领土边界的意图。 在不同历史时期，菲律宾先后基于“地理邻近”“先占”“条约边界”等不断变化的理由，主张黄岩岛与南沙群岛部分岛礁的领土主权，并派遣军队侵占了南沙群岛中的8个岛礁③。然而，菲律宾主张上述岛礁领土主权的历史和国际法依据，存在重大疑问。有鉴于此，本报告基于可信史料和公认国际法规则，全面检视菲律宾领土边界的形成历史，从事实与法理层面，评析菲律宾在南海提出的领土主张。 《报告》第一部分回顾菲律宾于1946年独立前，在西班牙和美国殖民时期的领土边界形成历程，梳理菲律宾在独立后较长时间内，对殖民时期形成领土边界的确认接受情况。第二部分阐述菲律宾在黄岩岛和南沙群岛扩张其领土的企图与行动，分析菲相关领土主张的主要依据。第三部分评估 菲律宾对黄岩岛和南沙群岛部分岛礁的领土主张，是否具备切实的历史事实和国际法基础。第四部分从国际法律体系、区域和平稳定与战后国际秩序的视角，探讨菲律宾在南海非法扩张领土的影响。 一、菲律宾领土的国际条约界限 菲律宾的领土边界经历了从最初缺乏明确边界，到逐步推进部分定界，最终实现领土边界的精确划定与实地标界的演变过程。根据历史事实与国际法，菲律宾的边界由三个国际 条 约 明 确 规 定 ， 其 领 土 受 制 于“国 际 条 约 界 限”（InternationalTreatyLimits）。① （一）独立前的领土边界由国际条约圈定 西班牙殖民者抵达菲律宾之前，这片由7000多个岛屿组成的区域尚未形成统一的国家，也不存在现代国际法意义上的“领土边界”，仅存在基于部族、酋邦势力范围的碎片化疆域。1542年维拉洛博斯（Ruy Lopez de Villalobos）为首的西班牙远征队抵达萨马岛，为表达对西班牙亲王菲利普（Philip）的敬意，将萨马岛命名为菲律宾那（Felipina）。②随后其又将萨马岛、莱特岛等岛屿统称为“菲律宾群岛（LasFilipinas）”。③此后作为地名的“菲律宾”一词逐渐被世人使用与传播，进而演变成了国名、族名。④ 1565年4月27日，黎牙实比（M.L.de Legaspi）率领西班牙殖民军占领宿务岛（Cebu）及附近岛屿，正式开启 了西班牙殖民菲律宾的历史进程。至十九世纪末，菲律宾群岛的地理雏形基本奠定，其标志是两份国际文件的签署。 一是1885年3月7日西班牙、英国和德国在马德里签订的关于苏禄的议定书（ProtocolbetweenGreatBritain,GermanyandSpain，以下简称1885年《马德里协议》）①，从法理上确定了西属菲律宾与英属北婆罗洲间的边界。二是1895年8月7日西班牙和日本签订的《西班牙与日本划分两国疆界共同宣言》（DeclarationontheDelimitationofBoundarybetween the Government of Spain and theGovernmentofJapan）②，从法理上确定了西属菲律宾与日据台湾岛间的边界。 1898年，西班牙在美西战争中战败，被迫将菲律宾群岛割让给美国，重塑了菲律宾领土边界。通过1898年《美西和平条约》（ATreatyofPeacebetweentheUnitedStatesandSpain，又称《美西巴黎条约》），美国和西班牙以精确的经纬度划定了菲律宾的领土界限，③史称“巴黎条约线”（ParisTreatyLine）。④ 由于《美西巴黎条约》并未完全囊括1885年《马德里 协议》规定的北婆罗洲3里格（League）之外的所有西班牙属岛礁，因而美西双方于1900年再次签订《美西关于菲律宾外围岛屿割让的条约》（TreatyforCessionofOutlyingIslandsofthePhilippines BetweentheUSand Spain，以下简称《美西华盛顿条约》），将锡布图岛、卡加延苏禄岛明确纳入了美属菲律宾（见图1）。①在谈判期间，西班牙当局始终未提及任何南海岛礁，其显然与菲律宾群岛无关。② 1930年美国和英国签订《关于划定英属北婆罗洲与美属菲律宾之间的边界条约》（TreatyBetweentheUSandtheUKconcerning the Boundaries of the Philippines andNorthBorneo，以下简称《美英边界条约》），将茫西群岛（Mangsee Islands）和海龟群岛（Turtle Islands）纳入美属菲律宾版图。①此外，1928年常设仲裁法院认定，“巴黎条约线”内的帕尔马斯岛（PalmasIsland/Miangas）领土主权属于荷属东印度。② 至此，圈定美属菲律宾界限的“巴黎条约线”转变成“国际条约界限”③或“菲律宾条约界限”（Treaty Limits ofPhilippines）。④界内除帕尔马斯岛外，岛屿的领土主权属于美属菲律宾。上述史实清晰地表明，“巴黎条约线”的数次调整与变动，均不涉及其在南海一侧的界限。 至二十世纪三十年代初，基于《美西巴黎条约》《美西华盛顿条约》《美英边界条约》三个国际条约形成的“国际条约界限”，构成了美属菲律宾边界的框架。1935年菲律宾 自治领宪法对此予以确认。①宪法第1条将“国家领土”界定为：“菲律宾由1898年12月10日通过《美西巴黎条约》第三款所规定的西班牙转让给美国的领土，和1900年11月7日美西、1930年1月2日美英签订的条约所包括的一切岛屿，以及现今菲律宾政府享有管辖权的一切领土组成”②。制宪委员会特别强调“棉兰老岛和苏禄群岛是菲律宾领土的一部分……阻止它们从国家分离”③。 1937年9月，当日本非法占领相邻菲律宾的中国东沙群岛后，美菲内部曾讨论“国际条约界限”外扩以包括黄岩岛的可能，但最终因证据不足而放弃。④美国在二战期间制作的菲律宾官方地图也证明，黄岩岛在此次讨论后未被“纳入”菲律宾。⑤因此，30年代末“国际条约界限”未发生外扩。珍珠港事件后，日本迅速攻占菲律宾。⑥日本在战前就已形成对菲律宾群岛由“国际条约界限”圈定的基本认知，故日据时期菲领土边界亦无任何变动。⑦ （二）独立后对领土边界的继承与确认 在1946年独立后近30年内，菲律宾与美国缔结的双边条约、国内立法，适用的领土范围均为1935年宪法所规定的“国际条约界限”，明确显示其对殖民时期形成的领土边界的继承与确认。1935年宪法历经1939年、1940年和1947年三次修正，但“国家领土”条款始终保持不变，一直施行至1973年。①根据1935年的制宪会议记录，制宪者试图通过在宪法中写入“国家领土”条款、明确界定其范围的方式来保证菲律宾本土的完整性，根本不存在扩张国家领土的意图。② 此后，1947年《菲美一般关系条约》、1952年《菲美军事同盟条约》、1961年菲关于领海基线的第3046号法令和1968年菲关于领海基线的5446号修正令等国内法，均确认了“国际条约界限”为菲律宾的领土界限，未将南沙群岛任何岛礁和黄岩岛“纳入”（见图2）。③ 二、菲律宾在南海的领土扩张企图 自二十世纪七十年代起，菲律宾通过发布占岛公报和总统令、修改宪法、颁布法令等方式，分别以不同理由，对中国黄岩岛和南沙群岛部分岛礁提出领土主张，暴露其突破“国际条约界限”、扩张领土的企图。 （一）菲律宾对黄岩岛的领土主张 菲律宾对黄岩岛的主权主张，始于其对中国批准的国际业余无线电运动的干扰。1997年，国际业余无线电爱好者联队在第3次登陆黄岩岛活动时遭到菲律宾干扰，此举立即遭到中国的抗议。①此后，为主张黄岩岛主权，菲律宾提出的“依据”随着时间和情势不断更易，呈现出极不稳定的特点，可大致分为以下三类。 一是基于海洋区域主张领土主权。菲律宾在最初提出对黄岩岛的领土主权主张时，一度将黄岩岛位于本国专属经济区或大陆架之内作为主张主权的理由。例如，1997年菲总统拉莫斯就曾公开宣称，菲律宾有勘探和开发黄岩岛资源的主权，因为它在菲律宾的专属经济区之内。②这类混淆领土取得规则和国际海洋法调整对