《联合国海洋法公约》评估报告：成就、定位与挑战

成就、定位与挑战 自然资源部海洋发展战略研究所2026年6月 执行摘要 1982年《联合国海洋法公约》（简称《公约》）是战后国际海洋法律秩序发展的重要成果，在维护多边主义、反对霸权主义、促进海洋合作、推动海洋可持续发展等方面发挥重要作用。作为一部涵盖海洋法领域诸多问题的综合性法律文书，《公约》旨在服务国际社会整体利益，同时兼顾沿海国、船旗国、内陆国等不同国家利益。《公约》建立了一个开放包容的法律框架，并通过后续的执行协定不断演进完善。尽管如此，《公约》没有涵盖海洋法领域的所有问题，不是海洋法的唯一渊源。《公约》是现代海洋法律秩序的重要支柱之一，需与其他涉海条约和习惯国际法一道，共同搭建现代海洋法的完整体系。 《公约》在实施过程中持续面临一些固有难题和外部挑战，亟待破解。作为各方妥协与利益平衡的“一揽子解决方案”，《公约》部分条款表述模糊、易生歧义，给各国统一、有效地实施这些条款带来了困扰。除此之外，气候变化、人工智能等新课题新挑战不断涌现，超出《公约》起草者们的时代预见，持续挑战着《公约》的解释和适用。特别是在当前联合国权威受到挑战、多边主义根基遭遇侵蚀的背景下，曲解《公约》地位和作用、背离《公约》宗旨和目的、冲击《公约》内在平衡机制、动摇《公约》多边主义根基等不当行径屡见不鲜，扭曲《公约》条款含义、滥用《公约》争端解决程序、肆意扩张司法或仲裁管辖权等实践乱象悄然抬头。文本模糊、定义缺失、治理空白等《公约》的内在局限，可遵循共商共建共享原则，通过后续的国家实践以及协调一致的多边行动予以完善；而曲解条款、 滥用程序等外部挑战，则构成对《公约》法律秩序的真正威胁。 2026年是中国成为《公约》缔约国三十周年。中国始终全面、忠实履行《公约》，是《公约》及其机制的积极参与者、建设者和贡献者。在此背景下，自然资源部海洋发展战略研究所对《公约》的历史成就、法律性质、角色功能、问题挑战等方面开展了综合评估。为捍卫国际法治，维护《公约》的严肃性、完整性和权威性，我们向国际社会，特别是向各国政府及相关部门、学术界、政策界等提出以下建议： 一是客观、全面、辩证地看待《公约》。铭记《公约》缔结的历史，领会其中的妥协精神，认清精妙的利益平衡，校准《公约》在现代海洋法律秩序中的定位，既不低估其地位，也不夸大其作用，妥善处理海洋法继承与发展的关系。 二是完整、准确、善意地解释和适用《公约》。合理行使《公约》赋予的权利，善意履行《公约》规定的义务，捍卫《公约》宗旨和目的，维护《公约》内在平衡机制，抵制曲解条款、滥用程序、越权管辖等有损《公约》严肃性、完整性和权威性的实践乱象。 三是携手践行中国提出的四大全球倡议，破解《公约》实施的难题挑战，改革完善全球海洋治理。践行真正的多边主义，加快四大全球倡议落地见效，推动构建更加公正合理的全球海洋治理体系，稳步迈向人类命运共同体。 目录 执行摘要i 目录iii 引言1 一、《公约》是战后国际海洋法治发展的重要成果 （一）《公约》是坚持多边主义的实践成果3（二）《公约》是反对海洋霸权的制度保障3（三）《公约》是促进海洋合作的行动框架4（四）《公约》是推进海洋可持续发展的重要工具5 二、《公约》是服务国际社会整体利益的综合性法律框架7 （一）《公约》是兼顾各国诉求达成的“一揽子解决方案”7（二）《公约》是一部调整事项广泛的综合性法律文书8（三）《公约》是一个开放包容、与时俱进的法律框架9（四）“海洋宪章”叙事是脱离国际法现实的误导性拔高11 三、《公约》与其他涉海条约和习惯国际法共同搭建现代海洋法体系16 （一）《公约》未予规定的事项继续适用一般国际法的规则和原则16（二）其他涉海条约有效参与涉海问题的法律规制20（三）习惯国际法始终发挥难以替代的规范作用22 四、《公约》实施持续面临亟待破解的内在难题与外部挑战 24 （一）《公约》相关条款的局限性削弱实施效果24（二）《公约》实施面临曲解条款、滥用程序等挑战28 （三）单边主义行径侵蚀《公约》所确立的法律秩序34 五、结论与建议 38 （一）结论38 （二）建议40 参考资料 44 （一）著作44 （二）期刊论文44 （三）国际组织资料45 （四）国际判例46 （五）其他材料46 引言 1.1982年开放签署、1994年正式生效的《联合国海洋法公约》（简称《公约》），是战后国际海洋法律秩序发展的重要成果，是一部涵盖海洋法领域诸多问题的综合性法律文书。中国于1996年批准《公约》，由此成为《公约》缔约国。《公约》与其他涉海条约和习惯国际法一道，共同搭建了现代海洋法体系的四梁八柱。与此同时，《公约》在其实施进程中也持续面临一些亟待破解的内在难题和外部挑战。当前，世界百年变局加速演进，国际力量对比深刻调整，全球治理体系亟待改革完善。一段时间以来，单边主义、霸权主义肆意横行，联合国的权威受到挑战，多边主义的根基遭遇侵蚀。一些国家鼓吹所谓“基于规则的国际秩序”，对国际法奉行“合则用、不合则弃”的实用主义态度，其双重标准的行径同样危及国际海洋法治的根基。曲解《公约》地位和作用、背离《公约》宗旨和目的、冲击《公约》内在平衡机制、动摇《公约》多边主义根基等不当行径屡见不鲜，扭曲《公约》条款含义、滥用《公约》争端解决程序、肆意扩张司法或仲裁管辖权等实践乱象悄然抬头。由此，《公约》的严肃性、完整性和权威性正在遭受侵蚀，全球海洋治理体系走到亟待变革的十字路口。 2.在当前复杂多变的国际政治现实下，恰逢《公约》对中国生效三十周年，自然资源部海洋发展战略研究所对《公约》的历史成就、法律性质、角色定位、问题挑战等方面进行综合评估。本评估报告旨在推 动各方客观、全面、辩证地看待《公约》，完整、准确、善意地解释和适用《公约》，积极捍卫国际海洋法治，共同维护《公约》的严肃性、完整性和权威性。 3.为确保评估兼具广度与深度，体现多元视角与国际视野，本报告汇集了英国、法国、德国、意大利、荷兰、希腊、瑞士、澳大利亚、新西兰、美国、加拿大、智利等十余个国家知名国际法学者、外交官员及资深律师的代表性学术评论，同时征引了国际法院、国际海洋法法庭前法官，国际法委员会前委员，以及联合国法律事务厅海洋事务和海洋法司前高级官员的学术著述与公开讲话，并辅以国际司法及仲裁机构判例、联合国及其专门机构的官方文件与正式出版物等材料。外文参考资料涵盖英语、法语、西班牙语、德语四种语言。 一、《公约》是战后国际海洋法治发展的重要成果 4.第二次世界大战后，联合国组织召开了三次海洋法会议。其中，1973年至1982年召开的第三次联合国海洋法会议孕育出《公约》这一重要成果，开启了全球海洋治理的新篇章。《公约》在践行多边主义、反对海洋霸权、促进海洋合作、推进海洋可持续发展方面发挥重要作用。 （一）《公约》是坚持多边主义的实践成果 5.《公约》最终达成并开放签署，是践行多边主义的显著成就。从1973年到1982年，包括中国在内的160多个国家，平等磋商、互谅互让，历经9年不懈努力，最终达成《公约》。《公约》以130票赞成、4票反对、17票弃权的压倒性优势获得通过，显示了多边外交的重大胜利。截至2026年4月，《公约》拥有172个缔约国（方）①，获得国际社会广泛接受。《公约》达成的成功经验表明，唯有践行真正多边主义，才能不断推动国际海洋法治向前发展。 （二）《公约》是反对海洋霸权的制度保障 6.《公约》体现了对发展中国家特殊利益和需要的照顾，旨在通过建立公平的海洋法律秩序来反对海洋霸权。为支持扩大发展中国家的代表性和发言权，《公约》序言清晰载明，建立海洋法律秩序的目标之一是“照顾到全人类的利益和需要，特别是发展中国家的特殊利益和需 要，不论其为沿海国或内陆国”。①《公约》在妥为顾及所有国家主权的情形下②，回应广大发展中国家维护本国海洋资源经济主权的诉求，建立专属经济区这一新型法律制度③，打破了发达国家尤其是传统海洋大国对海洋资源的垄断，极大地维护了广大发展中国家对海洋资源的经济主权，有力推动了各国海洋事业的发展。《公约》宣布，国际海底区域（“区域”）及其资源是人类共同继承财产。④对“区域”内资源的一切权利属于全人类，由国际海底管理局代表全人类行使。⑤这些规定都为发展中国家有效参与国际海底事务提供了制度保障，为反对海洋霸权发挥了重要作用。《公约》规定，在专属经济区内和大陆架上进行海洋科学研究，应经沿海国同意。⑥这一制度主要在于保障发展中国家对其管辖海域内科研活动的控制权。总体而言，《公约》相较于1958年日内瓦四公约等过往海洋法，具有显著的进步，打破了过往海洋法片面有利于少数大国的局面。 （三）《公约》是促进海洋合作的行动框架 7.《公约》本身是国际合作的产物，为持续开展海洋合作提供了行动框架。《公约》序言明确表达了“以相互谅解与合作的精神解决与 海洋法有关的一切问题的愿望”①，为海洋领域的国际合作奠定了基调。《公约》在海洋环境的保护和保全②、海洋科学研究③、海洋技术发展与转让④等领域，明确要求各国及“（各）主管国际组织”开展国际合作。《公约》还特别规定，闭海或半闭海沿岸国在行使和履行《公约》所规定的权利和义务时，应互相合作。⑤正如联合国海洋事务与海洋法司前任司长安尼克·德·马菲-曼图阿诺（AnnickdeMarffy-Mantuano）女士所言 ，作 为 国 际 合 作树 立的 丰 碑 （ 【 法 】monumentàlacoopérationinternationale），《公约》既是连接各国与人类的桥梁，也是连接过往与未来的纽带。⑥ （四）《公约》是推进海洋可持续发展的重要工具 8.《公约》为推进海洋可持续发展搭建了法律框架，为海洋资源的可持续利用提供了制度保障。《公约》序言明确指出，建立海洋法律秩序的目的之一是促进“（海洋）资源的公平而有效的利用”，“（海洋）生物资源的养护”以及“海洋环境的研究、保护和保全”。⑦《公约》确立了保护和保全海洋环境的一般义务⑧,要求各国应在适当情形下单独或联合地采取一切符合本公约的必要措施，防止、减少和控制任何来源 的海洋环境污染①，同时还强调各国有依据其环境政策和按照其保护和保全海洋环境的职责开发其自然资源的主权权利。②海洋可持续发展的关键在于实现养护与合理利用之间的稳健平衡；推动这一进程，需在设定目标时兼顾雄心与务实，并尊重《公约》所载权利、义务与利益的平衡。 二、《公约》是服务国际社会整体利益的综合性法律框架 9.《公约》作为海洋领域综合性法律文书，以国际社会整体利益为导向，其序言明确提出“全人类的利益和需要”，构建起兼顾各方利益的平衡制度。 （一）《公约》是兼顾各国诉求达成的“一揽子解决方案” 10.作为“一揽子解决方案（packagedeal）”，《公约》吸纳了各方商定的妥协方案，兼顾了不同国家的利益诉求，最终形成了精心平衡的法律文本。与1958年日内瓦四公约等过往海洋法文书不同，第三次联合国海洋法会议选择采用“一揽子解决方案”的方式，旨在制定一部兼顾沿海国、船旗国及内陆国等不同国家利益的单一公约。这种缔约策略不可避免地牵涉到大量的谈判妥协。其结果是，《公约》确立了一个以精妙平衡为特征的法律框架。正如联合国前任主管法律事务的副秘书长兼法律顾问米格尔·德塞尔帕·苏亚雷斯（MigueldeSerpaSoares）所言，（通过谈判）制定的《公约》（就这样）反映了各国的妥协精神，各国主要通过协商一致的方式决策，并在权利与义务之间保持平衡。①这种“一揽子解决方案”的方式，也导致《公约》的部分条款表述模糊，甚至滋生歧义，反映出各方利益在《公约》中达成的脆弱平衡。英国邓迪大学荣休教授罗宾·丘吉尔（RobinChurchill）对此写道： 因此，这种一揽子解决方案的方式暗示着，同时也要求各谈判国作出大量的让步与交换（giveandtake）。这也意味着，在谈判各国只能达成脆弱妥协的事项上，《公约》不可避免地会存在一定程度的模糊性，缺乏清晰度。① （二）《公约》是一部调整事项广泛的综