乌兹别克斯坦国有企业：问题与改革选择

乌兹别克斯坦国有企业：问题与改革方案 亚历杭德罗·西蒙内，萨瓦尔·阿赫梅多夫，王舒怡，阿梅尔·乌尔德-布赖姆 SIP/2026/058 国际货币基金组织的专题论文由基金组织工作人员编制，作为与成员国定期磋商的背景文件。该文基于其完成于2026年5月28日时掌握的信息。此论文也作为单独的国际货币基金组织国家报告第26/153号出版。 2026年7月 国际货币基金组织专题报告 中东和中亚 乌兹别克斯坦国有企业：问题与改革方案，乌兹别克斯坦共和国，由亚历杭德罗·西蒙内、萨瓦尔·阿赫梅多夫、王舒怡和阿梅尔·乌尔德-布哈里姆*编制 由亚瑟·阿比迪于2026年7月授权发行 国际货币基金组织的专题论文由基金组织工作人员编制，作为与成员国定期磋商的背景文件。该文基于其完成于2026年5月28日时掌握的信息。此论文也作为单独的国际货币基金组织国家报告第26/153号出版。 摘要：本文概述了国有企业在乌兹别克斯坦的角色，考察了其经济影响、财务表现和改革轨迹。文章描述了国有企业如何在经济中发挥重要作用，同时通过多种形式的支持和财政风险的产生，与公共财政紧密互动。本文回顾了国有企业治理、透明度和私有化框架的最新改革，并讨论了进展和挑战领域。借鉴国际经验，文章得出结论，推进国有企业改革需要明确国家所有权角色，减少国有企业对非战略和竞争性部门的存在，并加强剩余国家控股企业的治理、透明度和激励，以支持以私营部门为主导的增长。 推荐引文：西蒙内，亚历杭德罗·塞戈里奥，萨夫瓦尔·阿赫梅多夫，王舒怡，和阿梅尔·乌尔德-布里亚姆（2026）。乌兹别克斯坦国有企业：问题与改革方案。载于国际货币基金组织，《选定的议题论文》SIP/2026/058。华盛顿特区：国际货币基金组织。 精选问题论文 乌兹别克斯坦国有企业：问题与改革方案 乌兹别克斯坦共和国 由亚历杭德罗·西蒙内、萨瓦尔·阿赫梅多夫、王舒怡和阿梅尔·乌尔德-布哈里准备 1 乌兹别克斯坦共和国 精选议题 2026年5月28日 中东和中亚部门批准 由亚历杭德罗·西蒙内、萨瓦尔·阿赫梅多夫、王舒怡和阿梅尔·乌尔德-布哈里准备 目录 乌兹别克斯坦国有企业：问题与改革选项___ 2 附件 一、乌兹别克斯坦最大国有企业 16 乌兹别克斯坦国有企业：问题与改革选项 A. 简介 国有企业（SOE）在乌兹别克斯坦经济中扮演着重要角色。它们经营广泛领域，包括关键网络产业（如公用事业、交通）和金融体系。国有企业为企业提供关键投入，并在实施公共投资项目方面发挥核心作用。因此，其表现对全经济的生产力和竞争力具有重要影响。此外，作为接受政府补贴、优惠贷款条件和担保等大量支持的受益者，国有企业产生了显著的直接财政成本，并通过或有负债使预算面临巨大的财政风险。 深化国企改革对于减少当前国有经济在经济中的巨大影响力、成功完成向市场经济转型至关重要。遵循国际最佳实践，加速私有化进程——特别是大型非金融和金融国企的私有化——以及重组政府计划保留的这些国企，将提高资源配置效率和国企财务表现。反过来，这将减少对政府支持的依赖，并有助于缓解国企引发的财政风险。此外，当与市场监管和制度改革相结合时，更深层次的国企改革将通过促进企业进入和退出、与私营企业实现公平竞争，从而培育私营部门发展，进而促进更具竞争性的商业环境。 3.本文旨在描绘乌兹别克斯坦的国有企业（SOE）格局，评估国有企业改革进展及面临的挑战，并探讨深化改革的政策选择。B部分概述了国有企业部门，包括其主要特征、法律法规及制度框架、国有企业的财务表现，并将乌兹别克斯坦的国有企业格局置于国际背景下。C部分回顾了至今的改革进展和关键挑战。D部分借鉴国有企业改革的国际经验，为E部分讨论的深化改革政策选项提供参考。 B. 乌兹别克斯坦国有企业国际背景下的格局 一般特性2 4.截至2024年末，国有企业的资产总额占GDP的101%，且集中在少数部分竞争性领域。金融类国有企业（FSOE）的资产占GDP的52%，而非金融类国有企业（NFSOE）的资产占49%。在非金融类国有企业总资产中，矿业类国有企业占比最大（31%），其次是石油和天然气以及电力行业的国有企业（各占19%）。其余31%的非金融类国有企业分布在各种其他行业，其中一些大型企业涉及道路和交通基础设施以及化工行业。矿业类国有企业也占非金融类国有企业收入（29%）、利润（69%）和股息（87%）的最大份额。金融类国有企业的资产绝大多数属于9家国有商业银行（SOBC）（占总FSOE资产的96%）。根据Dall’Ollio等人（2022）的定义，若考察国有企业运营市场中资产按竞争程度（即完全竞争、部分竞争/可竞争、自然垄断）的分布情况，则国有企业的资产主要分布在部分竞争性市场，这反映了其大部分集中在网络行业（即公用事业、能源、金融），矿业领域是显著例外。 乌兹别克共和国国有资产管理机构 5.尽管资产集中于网络部门，但国有企业数量的分布表明它们遍布整个经济，并且主要集中在竞争性领域。 行业。对SAMA数据库分类与达洛利奥等人（2022）提出的竞争性、部分竞争性/可竞争性以及自然垄断市场规范的简化映射表明，约84%的国有企业正运营于竞争性市场。 尤其地，许多国企经营于商场和购物中心（31%）、农业及农产品加工（10%）、销售与服务（10%），以及社会领域、旅游和制药行业（10%），在这些领域似乎难以指出明确的市场失灵，从而为其辩护采取政府干预。这一结果与世界银行（2025）使用世界银行国家商业数据库所报告的结果相似。 6.国有企业（SOE）部门是经济中的重要雇主。2024年，国有企业就业人数占全部就业人口的4%，占正式就业人口的8%，占中央政府就业人口的约19%。在56万6351名在国有企业工作的员工中，采矿业是最大的单一国有企业雇主（占总额的18%），其次是道路和交通部门（占16%），以及石油和天然气部门（占14%）。电力、银行和金融以及化工行业也是重要的单一部门雇主（每个部门约占8%）。所有其他部门占国有企业总就业人数的27%。 乌兹别克共和国国有资产管理机构 国有企业管理与私有化法律及制度框架 7.多项立法、法令和决议确立了国有企业的治理和私有化框架。每家国有企业的公司治理都在其创始章程或政府决策中规定，明确了其治理结构和报告义务。《公司法》和《有限责任公司法》第5条，这些定义了公司治理的法律，同样适用于国有企业。国有企业须遵守合法、透明、问责和所有权与监管职能分离的原则。监事会（SB）必须包括独立成员。国有企业必须向国有资产管理公司（SAMA）及相关职能部门提交财务和运营绩效的年度报告。《国有资产管理法》第6条（LMSP）连同总统和内阁法令及决议，共同治理国有企业的管理。 类似情况也适用于私有化进程，该进程受《国家财产私有化法》（LPSP）第7、8条管辖。 8.国家所有权政策集中于总统和内阁层面。总统是国家财产管理和私有化方面的最高政策权威，而部长会议（COM）在其领导下担任最高执行机构。部长会议制定发展和私有化计划，协调政府机构，并对国有企业的设立、重组和清算做出关键决策。SAMA作为负责实施国有企业政策、管理国家资产及执行私有化的唯一国家机构而设立。SAMA还维护涵盖所有国有企业的国家财产登记册，并在其官方网站上发布国有企业绩效的综合报告。竞争促进与消费者保护委员会负责审查和批准国有企业的设立、重组或私有化，以防止市场扭曲并确保公平竞争环境。 9. 所有权职能由内部多个不同的机构来行使。 存在部分职能重叠。财政部（MOEF）是最大31家国企的股东，涵盖22家非金融国企和9家金融国企，这些企业正在进行重组和转型。财政部下属的UzAssets投资公司（UzAssets）负责管理这些公司的股权，以提高其运营效率、确保透明度并加强公司治理实践。SAMA是其余中、小型国企的股东，向总统和总理负责。各业务部门和地方当局分别作为其管辖范围内所有国企和地方国企的股东，与SAMA存在部分职能重叠。他们任命SB（股东代表）和管理层，确保其监管国企的有效管理和报告，并需遵守总统和内阁的决策。 10.国有企业的目标在其设立的法律或政府决策中确立，并由相关股东负责制定。股东负责为国有企业制定关键绩效指标（KPI），而SAMA负责监督这些指标的执行情况。SAMA监督国有企业的绩效，并定期在其网站上发布各国有企业的KPI及相关目标。 11.SOE的监督由SBs（特殊监督委员会）、执行机构和议会执行。由相关股东任命的SOE SBs负责战略方向、运营和财务监督，并负责报告。SBs必须包括独立成员，并遵守公司治理原则，包括确保透明度和所有权与监管职能的分离。MOEF（经济事务部）、业务主管部门和地方政府分别负责在其管辖范围内对中央和地方国有企业进行运营和财务监督。议会通过审查报告、要求信息，以及通过立法行动和建议影响政策来行使监督权，但并不直接管理或任命SOE SBs。 12.国有企业（SOE）在适用情况下也会独立与监管机构互动。行业监管机构负责监管特定行业（例如能源、交通、银行、资本市场）中的国有企业，涉及定价、服务质量和消费者保护等方面。 13.国有企业私有化计划通过总统法令获得批准。私有化计划由SAMA制定，并征求各部委和地方当局的意见，经内阁批准后，再由总统最终批准。根据《私有化计划框架》（LPSP），私有化可以通过拍卖、竞争性招标、公开谈判邀请、在证券交易所出售股份或向公司资本投入资产等方式进行。根据现行立法，所有私有化流程和结果均应在官方网站和媒体上公布。购买者可能需要承担与环境保护、持续运营或投资承诺相关的义务。 SOE 财务表现 9 14.SAMA数据库中不足一半的国有企业报告称2024年盈利。在所覆盖的2148家国有企业中，仅982家（46%）报告称盈利，其余则亏损、非活跃、处于清算程序中或未报告盈利能力。在利润占比GDP方面，矿业是利润最丰厚的行业，远超石油和天然气行业以及银行和金融行业。在亏损方面，电力、住房、公共事业和水资源管理是最大的亏损方。部分原因在于这些国有企业为公众提供服务，而其补偿仅部分或完全未得到体现。这些信息与2024年向预算支付股息的信息一致，其中约80%来自矿业部门，9.5%来自石油和天然气部门，其余10.5%来自所有其他盈利部门。资产回报率计算表明，在盈利能力方面呈现出相似的画面，并且总体而言，作为股东，政府在大部分投资组合中的资产回报率较低。 乌兹别克共和国国有资产管理机构 15. 对最大国有金融控股公司的健康检查分析表明作为一个群体，他们在财政方面构成中等规模的挑战/负担。风险，但这结果掩盖了投资组合内不同行业之间的重要差异。 乌兹别克共和国国有资产管理机构 检查方法包括：根据经过审计的IFRS财务报表计算盈利能力、流动性和偿债能力指标，并将这些指标值与通常由贷款人和信用评级机构用来将实体按从低到高的五个风险类别进行划分的基准进行比较。然后，每个指标被赋予1到5分的评分，其中3分表示中等风险。根据各个指标评分得出一个综合指标，以估算每个企业的整体风险。低于中等风险的评分被解释为财务表现处于 将风险评分区分为：中等风险为灰色地带，高于中等风险为高风险，指出需要改善财务表现。该方法应用于21家非金融国有企业，其总资产约占GDP的48%，使用了2021年至2024年的年度财务报表[10]。主要结果如下： 21家公司中有4家，在2021年至2023年期间，其综合评分始终处于中风险以下水平。这些公司大多是矿业领域的公司，其评分主要受盈利能力和偿付能力评分的影响。 • 在2021年至2023年间，21家国企中有7家的综合得分始终保持在中等水平以上。这些公司属于电力、燃气和化工行业。尽管在三个类别中表现疲软，但上述中等水平以上的得分是由流动性和偿债能力指标上的弱点所驱动的。 其余10家在2021年至2023年期间，其流动性与负债率指标始终处于中风险范围内，显示出这些方面的不足。 2024年可供的21家公司中的16家数据