银发无界：数字中国下的养老公平新图景

《银发无界——数字中国下的养老公平新图景》研究得到了小橙集团的经费支持与研究协助。报告中所呈现的理论观点与数据分析结果，均由清华大学经济管理学院研究团队独立完成。 鸣谢 我们欢迎各类媒体、网站或个人进行转载和传播，以促进知识的分享与交流。转载时请务必注明出处，并保留报告的完整性。本报告仅供个人或非商业性用途，未经书面许可，不得用于商业目的。转载者应对其转载行为及后果自行承担责任，清华大学经济管理学院不承担因转载或者延伸解读引发的任何法律责任。 使用声明 冯润桓、徐同灿（2026），银发无界——数字中国下的养老公平新图景，清华大学经济管理学院。 引用方式 摘要 加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕，是我国“十五五”规划纲要的重要内容。规划同时指出，应依托数字智能技术赋能完善智慧养老体系，以数字化支撑“老有所养、老有所乐”，夯实银发经济的数字底座。 本报告立足于积极应对人口老龄化与建设数字中国的战略背景，探讨银发科技如何促进我国社会的养老公平。养老公平，关注的是不同经济条件、地区环境、家庭状况下中老年人的基本尊严、权益与生活保障。银发科技在推进养老公平中发挥着至关重要的作用。当老年人面临失能、慢病、独居、认知能力下降或数字使用困难时，银发科技能够提供有效支持，其核心在于确保基本安全、必要照护与信息理解，不因收入、地域、服务距离和数字能力的差异而断裂。 我国养老公平问题的现实起点，源于三重结构性压力。一是“未富先老”压缩了公共保障、长期照护与家庭储备的准备周期；二是城乡鸿沟导致养老压力、服务资源与支付能力在空间上分布不均；三是供需结构性错配，使大量照护需求被封锁在家庭内部，难以转化为可购买、可承接、可确认的有效需求。三重压力叠加之下，养老问题已进入亟需公共制度、产业组织、服务供给与技术治理协同回应的领域。 在银发经济的多主体系统中，公共部门、服务机构、技术企业、支付方以及老年人与家庭共同参与构建银发生态。银发科技的价值贯穿于银发经济的各个环节：产品能够运行只是起点，老年人最终需要的是可安排、可交付、可确认的服务过程。产品制造商的服务化转型、养老机构的技术吸纳、居家护理服务的平台化，均体现了银发科技在银发经济生态中的融合发展。 长期护理保险是推动银发科技持续进入养老服务领域的关键支付牵引。它通过失能等级评估、服务项目设定、定点机构管理、经办流程与费用结算，将家庭内部承受的照护压力转化为可评估、可支付、可组织的服务需求。长护险的支付范围应围绕照护服务展开，精准识别技术工具在服务中的实际作用：成熟工具可直接嵌入既有服务项目；支持性辅具通过租赁或按次使用进入服务；创新设备与智能化服务则从限定场景开始试点。日本与德国的经验也提示，需在目录的稳定性与动态吸纳之间保持平衡。 银发科技从试点走向规模化，仍面临四个制度堵点。一是产品入口不清，智能护理设备在医疗器械、养老护理工具、康复辅具与数字系统之间难以明确定位；二是机构采用缺乏规则依据，采购、验收、培训与维护缺少可引用的规范；三是服务数据口径不一，平台记录与设备记录难以成为支付、监管与家庭共同认可的凭据；四是责任链条不闭合，设备、人员、平台、机构与家庭之间的事故复核缺乏清晰路径。局部创新能否复制，取决于这些规则能否形成可执行的制度接口。 有效破解银发科技发展的难点，是我国银发经济发展的未来期待。以银发科技赋能医疗与护理产业，是提升养老服务水平、弥合城乡差距与老年群体数字鸿沟、促进社会养老公平的时代命题。 目录 现实起点：深度老龄化下的结构性压力与养老公平 / 1 1.1深度老龄化成为基础性社会议题/21.2未富先老：时间压缩、经济基础与养老准备不足/31.3城乡鸿沟：人口流动、资源分布与空间倒置/51.4养老供需结构性错配：需要、支付能力与信息不对称/81.5养老公平问题的形成：基本支持为何出现差异/101.6养老平权的四维体系/111.7从养老平权到银发经济生态/14 生态承载：银发经济的主体结构与关系网络 / 15 2 2.1银发经济的广义边界与需求层次/162.2银发经济生态的五类主体/172.3五类主体的关键关系/212.4银发科技的生态嵌入/21 实践路径：“产品 + 服务”一体化如何形成养老支持 / 23 3 3.1从“产品可用”到“服务可得”：一体化的必要性/243.2产品制造商的服务化：从设备销售到持续服务关系/253.3养老机构的技术吸纳：从照护盲区到流程重组/263.4居家护理服务的平台化：从分散上门到服务闭环/283.5从服务可得到持续运行/29 支付牵引：长护险如何影响银发科技产业化 / 31 4 4.1从家庭隐性需求到制度有效需求/334.2长护险如何形成照护服务市场/334.3从照护服务市场到银发科技需求/344.4长护险支付识别难题：服务项目、技术工具与费用边界/354.5支付体系如何识别护理科技：日本与德国的制度安排/364.6中国长护险吸纳银发科技的规则选择/38 产业治理：银发科技从推广试用到规模化应用的制度优化 / 41 5 5.1从推广试用到规模化应用：四个制度堵点/425.2产品入口：能否进入可支持的产品类别/425.3机构采用：从“不敢采购”到“不敢启用”/445.4责任说明：风险发生后如何复核/455.5数据采信：服务记录能否用于确认服务和费用/465.6规模化应用的基础条件：类别清楚、采用有据、责任可说明、记录可采信/47 未来图景：从差异到公平——基本养老支持的普适抵达 / 49 6 6.1费用门槛：让技术进入可承担的照护服务以及适老化改造/506.2服务到达：把县域和农村纳入服务网络/516.3需求转化：从家庭压力到稳定服务订单/526.4数字中国下的养老公平新图景/52 附录：尾注 / 54 现实起点： 深度老龄化下的结构性压力与养老公平 1.1深度老龄化成为基础性社会议题 人口老龄化是人口结构变迁的显著标志。随着经济社会发展、医疗卫生条件持续改善与预期寿命稳步延长，老年人口比重上升已成为众多国家长期面临的共同趋势。 按照国家统计局采用的口径，一个国家或地区60岁及以上人口占总人口比重达到10%，或65岁及以上人口占比达到7%，即进入老龄化社会；60岁及以上人口占比超过20%，或65岁及以上人口占比超过14%，即进入中度老龄化社会[1]。《中华人民共和国2025年国民经济和社会发展统计公报》显示，2025年末，全国60周岁及以上人口为32,338万人，占总人口23.0%；其中65周岁及以上人口为22,365万人，占总人口15.9%[2]。对照图1所示的两个判断门槛，中国已越过中度老龄化社会门槛，进入老年人口规模持续扩大、人口年龄结构持续加深的阶段。 资料来源：国家统计局《2025 年国民经济和社会发展统计公报》 人口结构的这一趋势性变化，必然引发家庭照护能力、公共财政安排、基层服务供给、医疗康复需求及产业组织方式等领域的系统性变革。在此背景下，养老已超越少数高龄群体的特定困难，亦超出单个家庭可独立承担的照护安排，构成基础性社会议题。 国家战略层面对这一变化作出系统部署。“十五五”规划纲要已将积极应对人口老龄化上升为国家战略并进行独立部署，明确要求健全养老事业与产业协同发展政策机制，促进老有所养、老有所为、老有所乐。围绕养老服务网络建设，纲要提出了统筹设施布局、优化基本养老服务供给、发展社区嵌入式养老、培育专业化品牌化连锁化服务机构、发展家庭养老床位、推进居家适老化改造、 发展互助性养老、健全失能失智照护体系、增加护理型床位供给、推进医养结合、推行长期护理保险、健全老年人能力统一评估制度等一系列任务[3]。这些部署表明，养老问题的属性已发生根本性转变——从家庭照料伦理与个体晚年安排的微观事项，全面进入基本公共服务、社会保障、长期照护及事业产业协同建设的宏观治理范畴。 同一战略框架下，“十五五”规划纲要还将加快高水平科技自立自强、引领发展新质生产力，以及深入推进数字中国建设、提升数智化发展水平，纳入经济社会发展的重要部署。新质生产力强调科技创新与产业创新深度融合，数字中国建设强调数据资源、数智技术和“人工智能+”在民生保障、社会治理与养老助残等场景中的应用。落到养老领域，长期照护和公共服务压力需要更强的服务组织能力，数字化、网络化、智能化则为服务连接、过程记录、基层响应和质量说明提供新的工具条件。银发科技因此成为数字中国建设在养老服务领域的重要应用方向[3]。 然而，中国老龄化社会的现实起点呈现出三重结构性压力：其一，未富先老所导致的发展时间压缩、经济基础与养老准备相对不足；其二，城乡鸿沟所导致的人口流动加剧、资源分布不均与空间倒置；其三，养老供需结构性错配所带来的需求持续增长与承接能力不足之间的张力。三重压力共同构成理解中国养老议题、银发经济生态和银发科技作用的现实基础。 1.2未富先老：时间压缩、经济基础与养老准备不足 “未富先老”构成中国养老面临的第一重经济约束。它指向人口老龄化速度与财富积累、社会保障扩张、长期照护支付及家庭养老储备之间的节奏差。老年人口占比在较短时期内快速提升，公共制度和家庭预算需要同步完成更多准备，这使中国老龄化与世界上许多“先富后老”经济体呈现不同起点。 时间压缩特征显著 我国在建国初期曾出现过人口生育高峰，前期出生高峰人口陆续进入老年阶段，与预期寿命延长、出生率下降和家庭规模缩小等因素叠加，使老年人口占比在较短时期内快速上升。根据2000年第五次全国人口普查数据，全国65岁及以上人口为8,811万人，占总人口6.96%，已接近老龄化社会门槛；而在2021年，全国65岁及以上人口已经达到20,056万人，占总人口14.2%，正式进入中度老龄化社会[4],[5]。中国从老龄化社会门槛附近跨越至中度老龄化社会门槛，仅经历约二十余年。经济合作与发展组织（OECD）相关研究指出，日本65岁及以上人口占比从7%升至14%用时24年，美国用时71年，法国用时115年[6]。图2左侧以横向对比呈现这一时间差异，虽然中国与日本同属快速老龄化路径，但中国是在更大人口基数上完成这一跃迁，养老保障、长期照护和基层服务体系面临同步扩容压力。 经济基础相对薄弱 与时间压缩同时存在的，是进入中度老龄化阶段时的人均经济基础相对有限。按世界银行WDI现价美元口径，中国2021年人均GDP为12,887美元；日本在1994年65岁及以上人口占比达14.15%时，人均GDP为39,934美元；美国在2014年65岁及以上人口占比达14.01%时，人均GDP为54,973美元[7]。图2右侧对应呈现中日美进入相近老龄化阶段时的人均GDP差异。 老龄化速度快与人均经济基础薄弱相叠加，压力集中体现为公共保障支付与家庭长期照护支付的双重负担。 （1）基本养老和医疗保障面临持续投入压力 在过去近三十年的发展过程中，我国基本养老保险制度参保率已经提高到76%以上，截至2025年底参保人数达到10.76亿人；基本医疗保险参保人数达到13.31亿人，参保率巩固在95.0%。我国已经建成世界上规模最大、功能完备、具有鲜明中国特色的社会保障体系。 然而，财政部2024年全国社会保险基金决算数据显示，企业职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险与机关事业单位基本养老保险三类基金收入中，财政补贴分别约为8,249亿元、4,346亿元和6,673亿元，占各自基金收入的14.5%、59.6%与37.7%。若以不含财政补贴收入测算，三类基金当年收入均低于当年支出：企业职工基本养老保险当期收支差额约1,200亿元，城乡居民基 本养老保险约2,300亿元，机关事业单位基本养老保险约6,600亿元[8],[9]。财政补贴已经成为基本养老保险制度稳定运行的重要支撑，同时也反映了不同制度筹资基础和责任结构的差异：企业职工基本养老保险以单位和个人缴费为主要基础，财政补贴占比相对较低；城乡居民基本养老保险面向农村居民和城镇非就业居民，缴费基础相对薄弱，财政补贴在基