背景与目标：老挝政府委托世界银行进行综合国有企业框架（iSOEF）评估，旨在分析老挝国有企业（SOE）部门的财政影响，并识别提升SOE绩效和公司治理的机会，以应对日益增长的财政压力。报告重点关注财政影响和公司治理与问责机制两个模块，以反映政府优先事项和SOE带来的重大财政风险。
SOE现状：老挝SOE改革经历了多个阶段，但改革进程仍不完整。SOE在经济中扮演重要角色，涵盖能源、金融、交通、电信、采矿和水等多个领域，支持基础设施和服务提供。政府改革计划旨在通过差异化策略改善治理和效率：重组战略SOE，剥离非战略企业，清算非活跃企业。然而，SOE管理中的治理差距带来了财政风险。尽管法律框架有所改善，但执法薄弱、能力有限和透明度差削弱了合规性。财务报告延迟且不完整，监控系统薄弱，高负债继续创造财政风险。
财政贡献与风险：SOE对预算的贡献微不足道且呈下降趋势。2022年，SOE贡献了约4.5%的政府收入，其中95.6%来自非税收来源，如股息、利息和特许权使用费，而税收收入主要来自利润税和所得税。利润税在2020年急剧下降至300亿基普，主要原因是盈利能力弱。非税收收入占主导地位，但波动性大，主要受低盈利能力和负留存收益的限制。SOE创造了重大的显性和隐性财政负债，包括再融资、直接贷款、税收拖欠和担保债务。SOE债务是主要的财政风险来源，2021年，SOE持有公共和公共担保（PPG）以及再贷款债务达6972亿基普，占PPG债务的43%。外币债务加剧了脆弱性，99.2%的外部SOE贷款以外国货币计价，随着收入主要以基普计价，创造了巨大的汇率风险。
公司治理与问责机制：信息差距阻碍了有效监督。对27家SOE的评估突出了数据可用性方面的系统性弱点，缺乏集中数据库，限制了政府管理SOE和采取行动降低风险的能力。法律框架分散且不完整，缺乏统一的国家所有权政策和非上市SOE的公司治理准则。中央党控制权的转变重塑了SOE监督。2023年，包括EDL和老挝航空在内的31家SOE被转移到党内控制之下，凸显了问责制问题。绩效监控仍然薄弱，SOE很少制定正式的绩效协议或部门定义的目标。报告延迟且不完整，公众披露有限，战略规划有限，减少了与国家优先事项的一致性。董事会表现不佳且缺乏独立性，许多SOE没有董事会，而现有的董事会主要由公务员组成，独立董事很少，提名过程缺乏透明度。财务报告和审计实践不一致，大多数SOE遵循老挝财务报告标准，计划到2025年采用国际财务报告准则（IFRS），但审计实施薄弱。采购系统缺乏透明度和效率，SOE遵循国家采购框架，但监督存在模糊之处，缺乏电子采购，投诉机制薄弱，损害了问责制。
改革建议：报告提出了针对SOE改革的建议，包括通过组合优化减少财政风险，恢复财政纪律，控制或有负债，协调和执行法律框架，加强SOE治理，制度化绩效监控，专业化董事会，增强透明度和披露，以及有效协作。建议重点解决高负债SOE的重组，建立或有负债的正式框架，加强能力建设，并确保SOERC与MOF和其他相关部门之间的有效协调。
