班级缺席：国际学生排斥对美国STEM劳动力及经济增长的影响

迈克尔·A·克莱门斯、杰里米·纽费尔德和艾米·M·尼斯。2026年6月。 迈克尔·A·克莱门斯（Michael A.Clemens）是约翰斯·霍普金斯大学（Johns Hopkins University）政府与政策学院的经济学家和教授，以及彼得森国际经济研究所的非驻所高级研究员。 注意：本政策简报总结了克莱门斯、纽菲尔德和奈斯（2025）的研究成果，该研究由美国国家科学院、工程院与医学院（NASEM）委托。作者感谢NASEM的支持；感谢亚当·鲍森、马库斯·诺兰德、杰德·科尔科、凯瑟琳·克劳辛、沃里克·麦克金宾和格雷格·奥克莱的宝贵意见；以及彼得森国际经济研究所和系数捐赠基金会的支持。此处表达的观点专属于作者本人，不代表任何机构。 杰里米·纽费尔德是进步研究所的移民政策总监。 执行摘要 自2025年以来，美国联邦政府出台的一系列新政策旨在减少赴美大学就读的国际学生数量，以及他们在毕业后进入美国劳动力市场的人数。政府已要求公立和私立大学接收更少国际学生，并已表明打算取消毕业生的工作许可资格，同时正着手缩短学生签证期限，使其短于大多数学生的课程长度（迫使不确定的申请继续进行）。在最新可获得的数据中，学生签证的签发量比这些限制措施开始前典型的水平低了约三分之一。 艾米·M·尼斯是康奈尔法学院移民法律与政策研究员，也是进步研究所的杰出移民法律顾问。 数学（STEM）领域。外籍工人在高技能STEM劳动力中占30%，在拥有博士学位的STEM工作者中占49%。他们中的大多数是以学生的身份来到美国的。在美国作为国际学生接受培训的外籍人士，占所有大学学位的STEM劳动力总数的19%，占拥有博士学位人群的35%。 切断美国高技能STEM人才的供给将减缓经济增长。高技能STEM工作者已知对创新、创业和生产率增长具有巨大的积极影响。这些长期影响被一个成熟且达成共识的研究文献所记录，我们将在下文引用该文献。这些对国家生产率的影响与对大学本身的负面影响是分开的，并且后者微不足道。诚然，美国大学培养国际学生是一项主要的出口产业，每年出口430亿美元的服务。因此，任何对国际学生的限制都会对大学和大学城产生直接的、短期的负面影响，这些影响已在别处得到记录。我们转而关注间接影响：高技能人才供给的减少将如何削减经济各个角落的生产率。 美国大学每年向美国劳动力市场输送的海外STEM毕业生数量持续下降三分之一，将使高技能STEM劳动力整体减少6.2%，博士水平减少11.5%。经济学家的最佳证据表明，这种下降将使全要素生产率（TFP）的年增长率降低0.08至0.16个百分点。十年后，实际美国GDP将比其他情况下的水平小0.8至1.6个百分点——按当前GDP计算，这将造成每年2400亿至4810亿美元的经济损失。这一保守估计假设，抵达学生数量的三分之一下降不会因抵达者中离境人数的增加而加剧和叠加。 在以往类似的事件中，无论是从国外归来的工人还是美国本土的学生，都没有出手填补这一空白。我们看不到这次会有所不同。十年后，美国经济将因此每年损失相当于南卡罗来纳州或威斯康星州的年GDP，并且会大于美国大多数其他州的经济规模。但为时未晚，尚可避免这些损失。 国会现在可以采取行动：通过在学生求学期间防止其签证状态中断，将毕业后就业纳入法律，改革学生与工作签证之间的障碍，并帮助美国大学的毕业生绕过绿卡积压问题。 引言：衰退已经开始。 美国一个重大且持久的经济优势在于其吸引和培养全球顶尖人才的能力（Bloom、Van Reenen和Williams 2019；Glennon 2024；Ganguli和MacGarvie 2025）。其中大部分人才通过学生签证抵达。在美国最具潜力的风险投资初创公司外籍创始人中，75%的人最初是以国际学生身份来到美国（Amornsiripanitch等人 2023）。移民占美国十亿美元级初创公司创始人的44%，移民发明家大约负责了美国创新总量的三分之一，部分原因是他们提升了美国同事的专利申请率（Bernstein等人 2022）。 一项快速扩张的联邦政策组合正威胁着这条管道。美国政府已要求公立和私立大学作为获得联邦拨款的条件，减少国际学生录取名额，已大规模拒绝或取消学生签证，正着手限制学生签证的期限以及毕业生在美国就业的途径，并宣布将严厉限制从学生签证直接转为绿卡。2025年美国公民及移民服务局负责人如此描述其政策目标：“我们必须竭尽全力，真正让[毕业的]外国学生……继续在美国生活和工作变得极其困难。” 该政策组合已成功震慑了国际学生：2025年9月，美国学生签证发放量较正常水平下降了三分之一（暂不考虑2020年新冠疫情年份）。这一点如图1（第4页）所示，该图比较了2025年美国每月发放的学生签证（F-1）数量与前几年的情况。（由于美国国务院开始报告签证发放数据时存在较长的滞后时间，因此当时可获取的最新数据仅涵盖至2025年9月。） 2025年美国学生签证发放量急剧下降。 这标志着构成美国高技能人才管道入口的非常关键的入境人数大约减少了三分之一。这一下降趋势可能会变得更加严重。在一项针对2025年9月美国1039名持有F-1和J-1签证的国际学生和博士后研究人员（他们大多集中在STEM领域）的调查中，超过49%的人表示，如果事先知道会有新一轮的限制措施，他们“很可能”或“肯定”本来就不会来美国留学。 但为保守起见，我们考虑了国际学生入境持续下降三分之一的情况。下面我们总结这种下降对（1）美国高技能STEM人才供给以及由此对（2）美国生产力和经济增长的影响。方法和数据来源的详细信息可在国家科学、工程与医学院 commission 的、构成本摘要基础的完整工作论文中找到（Clemens, Neufeld, and Nice 2025）。 外国 STEM 人才进入美国劳动力市场的主要渠道。 外籍劳动者是美国高技能STEM工作队伍的核心，至少已有25年时间。2023年，他们占普查定义的、拥有学士学位或更高学历的STEM职业所有劳动者的30.0%，并且占该工作队伍从2000年到2023年总增长量的36.2%（见图2）。 克莱门斯、纽菲尔德和奈斯（2025）。 在更高层次的培训中，外籍人士的比例更大。2023年，最高学位为硕士的STEM工作者中，外籍人士占42.1%，最高学位为博士的STEM工作者中，外籍人士占49.2%。在2000年至2023年间，他们占硕士层次STEM工作者增长量的50%，占博士层次STEM工作者增长量的62.2%。 然而，美国移民制度几乎无法直接从国外招募外籍工人。基于就业的绿卡大多授予那些已经在美国居住和工作的外国人，他们在获得临时签证并停留数年后调整身份。H-1B签证的主要作用是留住已在美国的工人，而非从外部招募他们。实际上，将高技能的STEM人才招募到美国主要发生在美国的大学。正如一个国家科学院委员会主席所观察到的：“美国有一个人才项目，它叫做研究生院。” 实际上，高技能STEM人才进入美国的招聘主要发生在美国的大学。 图3（第7页）追踪了超过78%在美国大学获得STEM学位的国际学生进入并留在美国劳动力市场的主要途径。在100名美国大学的国际STEM毕业生中，64名在毕业后通过实习培训（OPT）立即进入劳动力市场，OPT为STEM毕业生提供长达三年的毕业后工作许可，是学生身份与H-1B抽签之间的关键桥梁，而36名则没有参加OPT。毕业后一到三年内，大约有33人从OPT转为H-1B身份。另外14人直接从F-1身份转为H-1B身份而不参加OPT，还有0.5人直接从F-1身份转为其他非移民工作签证而不参加OPT。总共有47人获得H-1B身份。这条主要途径排除了各种其他不相关但规模要小得多的途径（如婚姻、庇护、公司内部调动签证等）。 长期留存率较低但仍很可观。通过主要渠道进入的美国的外国STEM毕业生中，每100人约有28人在毕业八年后仍留在美国高技能STEM劳动力队伍中，其中15人获得基于就业的永久居留权（EB），约13人保持长期H-1B相关状态（H-1B+）。总体而言，约有38人保持长期状态，包括其他所有途径（如婚姻、庇护、多元化签证抽签及其他途径）（Clemens, Neufeld, and Nice 2025）。任何减少进入该渠道的国际学生数量的政策，都将减少进入美国劳动力队伍的人数。 美国 STEM 人才队伍会萎缩多少？ 持续一年中三分之一的外国STEM毕业生流入下降，对美国STEM劳动力队伍意味着什么？我们通过将观察到的历史留存率应用于当前的外国出生、在美国接受STEM培训的工人人口来解决这个问题。也就是说，无论留存率如何，如果过去所有年份的学生流入都均匀地降低了三分之一，那么今天在美国大学接受过STEM培训的高技能外国STEM工人存量将减少三分之一。 表1（第8页）报告了这一计算。如果所有先前年份的资金流入持续减少三分之一，将会导致 目前，高技能STEM劳动力队伍中，外籍出生且在美国接受培训的部分，总体上占比下降了6.2%，硕士学历水平下降了9.4%，博士学历水平下降了11.5%。由于该劳动力队伍中外籍人士的占比一直在增长，因此自2000年以来，该劳动力队伍增长所隐含的减少幅度要大一些：总体上减少了7.6%，硕士学历水平减少了11.2%，博士学历水平减少了14.3%。 表1 由于美国大学保留的海外STEM毕业生年度流动量减少三分之一，对整体高技能STEM劳动力供给产生长期影响。 克莱门斯、纽菲尔德和奈斯（2025年，表3） 明年新进入STEM领域的工作人群将比现有工作人群以更大的百分比萎缩，因为国际学生占美国大学所有新STEM毕业生的大部分。表2（第9页）报告了其短期影响。外国STEM毕业生减少三分之一将使下一届毕业生群体对美国STEM工作队伍的贡献总体减少5.4%，在硕士层面减少11.0%，在博士层面减少11.5%。 表2。 美国大学外国STEM毕业生年度队列减少三分之一对全体STEM毕业生队列的短期影响。 克莱门斯、纽菲尔德和奈斯（2025年，表4） 其他工人会填补这个空白吗？ 表格1和表格2中的估算具有机械性。它们描述了如果外国出生、在美国接受STEM培训的工人的流入量减少三分之一，而其他因素保持不变，美国STEM劳动力将发生什么情况。 其他工人能填补这个空白吗？有时会提出两种可能性：从国外来的接受过培训的工人，以及越来越多的美国本土学生选择接受 STEM 教育。但都没有证据支持这两种说法。 原则上，从国外培训的工人可以填补这一空白。自2005年以来，私营部门H-1B签证的供应量已被限制在85,000个名额。美国培训的F-1毕业生数量下降，将释放出用于国外工人通过请愿进入美国的名额。 但是，一项自然实验为这个问题提供了直接证据。2008年，美国政府大幅扩大了 通过延长 OPT 就业授权，为来自美国大学的国际 STEM 毕业生创造了就业机会。这导致 STEM OPT 工作者数量到 2019 年增长了六倍。如果在美国劳动力市场中的那些额外的 F-1 毕业生在争夺有限的 H-1B 签证，那么随着时间的推移，他们每个人获得 H-1B 身份的概率本应下降。但如图 4 所示，该概率始终稳定在约 50%。许多 F-1 STEM 毕业生去学术界或非营利机构工作，在这些地方H-1B 签证不受配额限制，从而扩大了 H-1B 市场。由于大量国际学生进入美国劳动力市场并未实质性地排挤接受外国教育的 STEM 工作者获得 H-1B 签证的机会，因此这段经历表明，限制国际学生并不会导致更多接受外国教育的 STEM工作者来取代他们。 克莱门斯、纽菲尔德和奈斯（2025年，图8），基于根据信息自由法案从美国国土安全部获得的SEVIS行政数据。 美国本土学生又如何呢？同样，现有证据与替代效应的假说不符。大量研究探讨了国际学生在美国大学的存在是否会使美国本土学生在高等教育中，包括在 STEM 领域，被挤出名额。尽管这些研究发现，在一些入学名额实际上固定的顶尖