柬埔寨：加强预算执行控制

超出预算执行强化控制柬埔寨2026年3月 由 Jean-Luc Helis、Sha Wen、Davit Gamkrelidze 和 AnupamRaj 编制 作者部门/机构：财政事务部 (FAD) 泰国国际货币基金组织能力发展办公室 (CDOT) ©2026 国际货币基金组织 [HLS/26/035] 高级别概要技术援助报告 财政事务部 加强预算执行控制 由 Jean-Luc Helis、Sha Wen、Davit Gamkrelidze 和 Anupam Raj 准备 高级别概要技术援助报告系列提供了向IMF能力发展受援方提供的援助的高级别总结，描述了高级别目标、发现和建议。 摘要：技术援助识别了预算执行方面的优势——包括法律框架、数字化、现金管理和国库单一账户（TSA）的实施——以及在财政责任和上游投资规划方面，但也指出了在这些领域继续改革的需要。报告强调了扩展和加强财务管理信息系统（FMIS）的必要性，以改善现金余额可见性、自动对账和承诺记录；加强现金预付和公共欠款的识别与管理；全面实施TSA系统；以及发展更积极的现金管理。 本文件内容构成国际货币基金组织（IMF）工作人员应柬埔寨当局（以下简称“能力发展受援方”）要求提供的技术建议的高层概述。除非能力发展受援方在文件传阅后30个工作日内提出异议，否则IMF将在IMF.org上发布此高层概述（参见《关于能力发展信息传播的工作人员操作指南》）。 背景 应柬埔寨财经部（MEF）的要求，一支为期两周的国内技术援助（TA）团队于2025年10月15日至29日在金边开展了工作。此次技术援助旨在对由预算司（GDB）和国家财政司（GDNT）管理的预算执行流程进行全面战略评估，审视需加强和自动化的流程与控制领域，包括通过财务管理系统（FMIS）来提高支出执行效率。此外，应国家财政司GDNT的要求，该团队还提供了为期三天的现金预测培训。 研究结果摘要 自2004年以来，柬埔寨皇家政府（RGC）一直在实施一项雄心勃勃且循序渐进的公共财政管理改革计划（PFMRP），旨在现代化其公共财政管理系统和实践。包括更新的《2025-28年预算体系改革战略》（BSRS）和最近通过的《2025-2028年管理公共欠款路线图》（“该路线图”）在内的各项政策和策略，伴随着改革计划的实施。 过去二十年，预算执行方面取得了显著进展。最近的进展包括：完善了公共财政管理（PFM）的法律框架，制定了2023年公共财政体系法和预算与公共会计管理办法法令，以及两个关于主管部门（LM）内部预算控制单位和预算控制员职责与权限的新法令；改进了财政和预算管理；以及加强了数字化转型。一项重要的成就是改革过程的可持续性，得益于坚强的政治承诺和主导，以及公共财政改革指导委员会（GSC）秘书处和财政部的相关部门的持续支持和参与。 然而，当局认识到，在预算执行领域全面实施优先改革仍需做出重要努力。这些改革也被列入路线图，包括：全面实施和使用财务管理信息系统（FMIS）、加快剩余LMs的业务流程精简以提高财务交易及时性、高效地在财政年度末结束预算流程、以及有效地将预算管理权下放给预算单位。其他关键改革包括：加强公共投资管理、逐步实现公共采购下放、更好地管理财政风险和透支、改进财政报告、加强现金管理，以及发展健全的财政单一账户（TSA）系统。 建议摘要 该任务协助当局制定了一个优先行动计划，以落实2026-28年改革路线图的实施。已提出可衡量的绩效指标，用于监控优先措施的实施情况，并确保预期成果得到严格落实。优先建议涉及以下方面： FMIS扩展与增强。虽然FMIS是PFM的核心数字工具，且大多数实体已采用，但电子采购和电子发票等新模块需要最终确定并实施。将所有剩余的非授权预算实体转换为完全授权的预算实体。 到2027年，应通过赋予实体直接访问财务管理信息系统（FMIS）和使用电子资金转账（EFT）的能力，来提高预算执行效率。扩大FMIS与银行和收入系统的连接将提供对所有非TSA政府账户（如现金透支账户和项目账户）余额的更清晰视图，并提高余额可见性、自动对账和承诺记录。FMIS记录多年承诺的功能也可用于记录预算年度前一年度的经常性承诺，以便采购流程尽早启动，使支出在财政年度的各季度之间更加均衡。 • 现金透支与拖欠控制。为确保路线图得到全面实施，MEF应制定并采纳必要的法律框架，并进一步使支出拖欠的定义与国际惯例保持一致。此外，为减轻预算执行漫长流程对拖欠累积的影响，MEF可以考虑在财政年度开始前允许内部准备和审批承诺请求，并引入分级的承诺控制审批门槛。 国库单一账户（TSA）与现金流预测。尽管在TSA下的收入合并情况良好，但应加强TSA外支出账户的监督与对账。增强法律框架对于提供清晰的监控规则、报告义务、违规问责、账户透明度、分阶段TSA扩展以及提升现金流预测质量与治理至关重要。 • 主动现金管理。将财务管理系统（FMIS）与债务系统相连接，并强化现金管理委员会，可以改进规划，并实现安全的短期投资以优化闲置资金。