香港特别行政区：收入多元化和拓宽

香港特别行政区：多元化与拓宽收入来源 丹·德夫林和易知·徐 SIP/2026/047 国际货币基金组织的专题论文由基金组织工作人员编制，作为与成员国定期磋商的背景文件。该报告基于其于2026年5月4日完成时可用之信息。此报告亦作为单独文件发布，题为“国际货币基金组织成员国报告第26/115号”。 2026JUN 亚洲和大洋洲部 托马斯·黑尔布林授权发行 2026年6月 国际货币基金组织专题论文由国际货币基金组织工作人员准备，作为与成员国定期磋商的背景文件。该报告基于其于2026年5月4日完成时可用之信息。此报告亦作为单独文件发布，题为“国际货币基金组织成员国报告第26/115号”。 摘要：香港特别行政区持续面临财政压力，这与土地用途变化（土地溢价）相关的财政收入下降、股市首次公开募股减少、企业盈利面临逆风以及劳动力市场疲软等因素有关。尽管近期的收入措施提供了部分缓解，但预计人口老龄化、社会及医疗保健开支、养老金和大规模公共投资带来的中至长期压力将加剧。维持强劲的财政缓冲对货币和金融稳定至关重要。本文探讨了加强收入征管和拓宽税基的方案，以支持财政可持续性和长期韧性。 推荐引文：德夫林（Devlin, D.）和徐（Y. Xu.）著. 香港特别行政区：多元化与拓宽收入来源. 国际货币基金组织选定问题论文, 亚洲及太平洋部门, SIP/2026/047. 华盛顿特区: 国际货币基金组织. 精选问题论文 香港特别行政区：多元化与拓宽收入来源 香港特别行政区 由丹·德夫林和徐一知准备1 香港特别行政区：多元化与拓展收入1 A. 简介 香港特别行政区近年来一直面临持续的财政压力。香港特别行政区一直保持稳健的财政纪律声誉，这得益于其始终遵循《香港基本法》的收支平衡原则和良好的公共财政管理。.然而，近年来，与土地利用变化（土地溢价）相关的收入大幅下降、股市首次公开募股减少、企业利润面临压力以及劳动力市场疲软等因素，导致了持续的财政赤字和财政储备的下降（文本图1）。 为此，当局已实施了几项增加收入的措施。这包括针对范围内跨国企业（MNE）集团的全球最低税（GMT）/香港最低附加税（HKMTT）框架2 对印花税、酒店住宿税以及机场旅客离境税的调整，但这些措施仍不足以恢复财政平衡。 2. 展望未来，人口老龄化、政府养老金、大型资本支出项目以及扩大社会保障网的需求，都可能加剧中长期的财政压力。尽管基本法确立了财政平衡的一般原则，但人口趋势加上相对有限的社会安全网预计将在长期内产生日益增长的财政压力。医疗保健支出增加、向老年人提供财政援助的付款以及为提供补贴性长期护理服务进行的支出， 预计所有老年人都会到来。到2040年，预计每年的额外支出将达到GDP的约1.8个百分点（Hoyle，2025年）。此外，与现已关闭的公务员养老金计划相关的支出预计将增加，并且到2040年，社会保障体系的改进也可能使支出增加约GDP的0.9%。3 与此同时，香港特别行政区正启动一个名为“北部都会区”的多年度、多阶段的大型项目，这将为支出带来压力，尽管其时间和规模都存在重大不确定性。 3. 持续的财政纪律有助于维护货币和金融稳定。港元与美元的联系汇率制度，有充裕的外汇储备和稳健的货币架构作为支撑，并辅以稳健的财政基本面。财政缓冲的逐渐侵蚀或公共债务的持续上升，可能会减少应对外部冲击的政策空间，并可能对资金流动造成更大压力。因此，维持审慎的财政政策及充足储备，对支持香港特别行政区的整体货币及金融稳健性仍然至关重要。 4. 应对不断增长的财政压力有多种途径，包括增加收入征缴、控制支出以及政府预备性储蓄。近期预算反映出，财政整顿的重点在于加强支出控制，包括采取公共部门薪酬冻结、削减公务员编制以及调整交通补贴方案等措施。随着中期额外支出需求的时机和规模确定下来，政府可以着手考虑政策预备方案。如果未来支出需求超过了常规预算流程能够承受的范围，那么通过设立专用储蓄工具或主权财富基金等途径，主动预留资源可能是适当的。 五、本文探讨了扩大收入来源以帮助满足这些日益增长的支出需求的方案，该方案是在该地区现有的税收政策辩论基础上提出的。.4 B部分概述了当前的收入结构和主要收入来源。C部分评估了主要税种以及增加收入的潜在政策选择。D部分关注更大规模的改革以及广泛征收消费税的可能性。E部分探讨了这些选择的财政影响。F部分总结。 B. 香港特别行政区的主要收入来源 6. 香港特别行政区的税务制度长期以来一直以简化和亲商为原则。在过去的一个世纪里，该地区一直优先考虑一个简单且相对低税的环境，以帮助将其定位为一个支持商业发展、促进就业创造的有利地区。然而，香港特别行政区的居住成本高昂——尤其是其作为 在全球最难以负担的住宅房产市场之一，已促使政策制定者采取了一些需耗费财政资源的措施，例如减少与房产相关的税收或向低收入家庭增加租金补贴。 7. 香港特别行政区依据《香港基本法》运作，并实行与中国大陆分离的税收制度。作为特别行政区，基本法类似于一部宪法框架，赋予该地区高度财政、税收和司法自主权。5 中国中央政府缺乏对特别行政区的财政转移支付，意味着普遍预期该地区审慎管理其公共财政。香港特别行政区的税务自主权包括谈判和缔结国际协议的权力，包括税收协定。与内地的税收安排也促进了税务管理合作。《基本法》亦限制关税的使用，并规定自由贸易政策，以保障货物、无形资产和资本的自由流动。 8. 该地区公共财政围绕一个中央账户组织，并辅以若干专项基金。大部分收入，包括所有税收收入，都通过总收入账户征收，该账户进而为政府的大部分支出提供资金。这辅以八个专项基金，这些基金有能力筹集和保留收入，以资助特定支出（例如基础设施），尽管在需要时可以将资金转移至总收入账户。 9. 该税收体系由两大主要收入“支柱”支撑：企业利润和房地产。有效税率在几乎所有税种类别中均显著低于国际同行（参见文本图2，第1面板）。企业所得税（CIT，当地称为利润税）和与房地产相关的收入在收入来源中占据较大份额。个人所得税（PIT）税率处于同行经济体中的较低水平，且没有增值税（VAT，当地称为商品及服务税，GST）。预算也严重依赖非税收收入（参见文本图2，第3面板），但这些收入表现出较高的历史波动性（参见文本图2，第4面板，并在本节中进一步讨论）。 10. 所得税是税收收入的最大来源。它通常占GDP的5-6%，并在2010年至2023年间产生了大约25%的政府总收入（见文本图2，第2面板）。这一比例远高于国际平均水平，包括在经济合作与发展组织（OECD）国家和七国集团（G7）中，相应的份额通常低于10%。 11. 第二个收入支柱与土地开发和利用相关，这些活动受到一系列税收和非税收手段的调节。所有土地归国家所有，并出租给私人使用，而承租者在租赁土地上拥有建筑物。6关键仪器包括： 开发商基于预期一次性支付的前期土地溢价。土地用途变化导致的地价上涨 • 对特定地块上某项财产的评价值（RV）征收的年度政府租金 一般税率，根据房产的年应税价值征收。 租户所占用房产的净评估价值的15%作为财产税（为PIT的一部分），以及 契税（当地俗称“从价税”，简称AVD），适用于房产转让。 中华人民共和国—香港特别行政区 综合来看，这些与财产相关的收入工具历来占GDP的约6%，但年度间差异较大，例如某些年份超过8-10%，但在2024/25财年（文本图表）降至3%。 12. 其他如所得税和间接税等税收在总额中的作用更为有限。 收入个人所得税占工资和其他收入的比重，每年贡献GDP的2-3%（约占总收入的10%），以及间接 税收有限，主要包括消费税（在国内被称为“关税”）。股权交易（合同票据）的印花税约占总收入的6%，尽管其占比随时间有所波动。博彩税收也对总收入做出了重大贡献（约占总收入的4-5%）。 13. 尽管企业利润和资产在历史上一直是创收的坚实支柱，但它们在总收入中占比过高，使得财政状况容易受到波动和冲击的影响。企业利润和房地产总收入合计，从2018年约占GDP的15%波动至2024年的不到9%。土地溢价收入波动显著：2010年至2022年间，收入平均约占GDP的4%，但在2023/24财年降至约0.7%，进一步在2024/25财年降至GDP的0.4%。类似的变动——当局对此有充分认识——在2008年全球金融危机、2015-2016年中国股市调整以及最近的房地产市场下行期间均有所观察到。7 收入来源过于集中以及相关的波动性，进一步凸显了进行收入改革的必要性。 C. 与现行收入框架一致的潜在改革 所得税 14. 对于大型企业，所得税税率相对较低，为16.5%，并按属地原则征收。适用分层税率制度，首200万港币（约25万美元）的年利润在适用16.5%税率前按8.25%征税（IBFD，2025年）。这些税率低于亚太地区和经合组织大多数经济体，这些经济体的主要企业所得税率通常为20%或更高，新加坡除外，为17%。仅在香港特别行政区来源的利润征税，并提供多项税收优惠，包括针对研发。 以及发展，并降低保险和知识产权（专利盒子）收入的税率。8这些激励措施已根据国际标准（例如经合组织的有害税收实践倡议）实施。 15. 引入GMT和HKMTT后，利润税得到了加强。自2025年1月1日起，GMT和HKMTT已实施，以符合经合组织/G20反税基侵蚀与利润转移包容框架（BEPS）发布的全球反税基侵蚀（GloBE）框架。在过去四个财政年度中，年合并收入达到7.5亿欧元或以上的跨国企业集团（称为“受规管跨国企业集团”）须遵守GMT/HKMTT规则。这些措施为对可能面临海外附加税的收入实施额外征税提供了机制，并预计从2027-28年起每年带来约150亿港元的额外税收收入。9 第16条：该利润税的财政收入生产率高于大多数其他经济体。香港特别行政区一直保持着企业所得税生产率——即每百分点的企业所得税税率所带来的GDP百分比收入——稳定在0.35以上（见图3，第1面板），而新加坡、泰国和澳大利亚等其他亚太经济体平均约为0.2。这表明，目前利润税是一种非常有效的收入工具。同时，企业所得税支付高度集中：例如，仅5,300家企业——占所有适用利润税企业的3.3%——在2021-22年贡献了86%的总利润税收入。10 17. 高收入生产率反映了多个因素，包括全球跨国公司的利润分配给香港特别行政区，以及潜在的获得经济租的企业国际税率差异可以激励跨国公司将其全球利润计入利润税税率较低的地区（参见图表4，第2面板），从而降低其整体税负。将利润大量配置给香港特别行政区意味着利润税可以产生巨额收入。11 香港特别行政区的较高收入生产率可能反映了其在全球和区域金融中的独特战略地位，作为全球投资者进入中国大陆的关键门户，以及大陆投资者筹集离岸资本的关键渠道。然而，这也可能表明，公司获得了经济租金（例如，与竞争有限有关）。 与此同时，CIT收入也易受税率竞争的影响。近年来，税收竞争压力相对缓和，亚太地区经济大多抵制了企业所得税税率下调，仅印度在2018年和印度尼西亚在2021年有所下调。该地区在2018年美国大幅下调企业所得税税率后，其利润税收入也保持了韧性。然而，该地区任何经济体——例如，作为对增长放缓的回应——采取激进的企业所得税率下调措施，都可能引发该地区范围内的连锁减税反应。这将对包括香港特别行政区在内的地区其他地区产生溢出效应，例如通过减少分配给该地区的利润，从而增加香港特别行政区下调其税率的压力。12 鉴于利润税已对总收入做出巨大贡献，通过这一渠道进一步增加收入在理论上可行，但会加剧集中风险。法定税率低于多数区域同行，确实为适度提高税率提供了一些空间，这样做可以在不影响竞争力的情况下大幅增加收入（例如，企业所得税率提高两个百分点，在考虑到该地区跨国公司利润可能存在一定抵消性减少的情况下，或可产生约0.6%的GDP收入）。13 然而，这种增长将进一步集中收入基础，并加剧企业盈利能力和利润国际分配方面