城市更新系列专题（二）：25万亿城市更新市场，可持续投融资体系如何构建？

城市更新投融资体系构建

核心观点
“十五五”期间全国城市更新投资总空间将突破25万亿元，形成财政资金托底、政策行资金支撑、社会资本赋能、居民资金补充的四维资金供给体系。但城市更新项目准公共品属性突出、全周期资金压力大、产权与利益关系复杂等特征，导致地方财政承压、融资工具期限错配、社会资本参与意愿不足、居民参与机制不完善等结构性矛盾，亟需构建可持续的投融资体系。

关键数据

• “十五五”期间全国城市更新投资总空间：突破25万亿元
• 中央财政支持城市更新资金规模（2026年）：约3300亿元
• 地方专项债资金投向城市更新（2025年）：近4500亿元
• 国开行城市更新专项贷款（2025年）：7863亿元
• 新增政策性金融工具中定向用于城市更新（2026年）：2600亿元
• 全国城市更新基金总规模（截至2025年）：4550亿元

资金来源及运作模式

1. 财政资金：中央财政通过预算内投资、超长期特别国债、试点补助等支持，地方财政以自有资金与专项债补充。
2. 政策性银行资金：提供15-25年期低息贷款，国开行2025年专项贷款达7863亿元，政策性金融工具中2600亿元定向用于城市更新。
3. 社会资本：商业银行提供10-15年期融资，国企、房企等通过政企合作参与，城市更新基金规模达4550亿元，资产证券化盘活存量资产。
4. 居民自筹：民生微更新补充渠道，项目出资占比10%-80%，典型案例为温州老旧小区电梯改造项目。

投融资组合模式

1. 偏公益性项目：财政+政策性金融为主，社会资本为辅，如吉安永新古城保护更新项目。
2. 偏市场化项目：社会资本为主，财政与居民资金补充，如长沙百川里片区改造项目。
3. 居民主导型项目：居民筹资为主，财政+市场协同支持，如北京马家堡路68号院原拆原建项目。

投融资核心矛盾

1. 地方财政收支承压，财政主导模式难以为继。
2. 融资工具期限与项目周期错配，再融资风险加剧。
3. 社会资本参与意愿不足，国企受降杠杆考核制约，民企因回报周期长、退出渠道有限而动力不足。
4. 居民参与机制不完善，筹资动力不足。

“十五五”期间地方城市更新投融资体系构建方向

1. 分类施策：依据项目公益属性构建差异化投融资机制。
2. 统筹整合财政资源：争取中央资金、建立区域分担机制、用好政府债券、探索资金池统筹。
3. 优化考核与合作机制：激活社会资本，推广片区肥瘦搭配模式，调整国企考核机制，规范政企合作。
4. 创新金融产品与服务：推出长期贷款、银团贷款，拓宽直接融资渠道，引入保险资金。
5. 健全激励体系：构建居民共建共享格局，推行分层激励政策，配套专属金融服务。
6. 完善全周期运营与风险防控：推行投建营一体化，严守债务风险底线。