城市更新系列专题（二）：25万亿城市更新市场，可持续投融资体系如何构建？

25万亿城市更新市场，可持续投融资体系如何构建？——城市更新系列专题(二) 摘要 城市更新投融资发展格局与多元实践 经测算，“十五五”期间全国城市更新投资总空间将突破25万亿元。四大核心资金来源及运作模式包括：（1）财政资金：中央财政通过中央预算内投资、超长期特别国债、城市更新试点补助和城镇保障性安居工程补助资金支持城市更新，2026年上述中央支持规模约3300亿；地方财政以自有资金与专项债为核心补充，2025年近4500亿元专项债资金投向城市更新项目。（2）政策性银行通过提供15-25年期低息贷款助力长周期大型项目，国开行2025年专项贷款达7863亿元，2026年新增政策性金融工具中2600亿元定向用于城市更新。（3）社会资本：商业银行以城市更新专项贷款、银团贷款为主要产品提供10-15年期融资支持；国有企业、房企等市场主体主要通过政企合作参与建设运营；全国已有28个城市设立城市更新基金，总规模达4550亿元；资产证券化是盘活存量资产、拓宽现金流渠道的重要方式。（4）居民自筹是民生微更新的补充渠道，项目出资普遍占比10%—80%。 相关研究报告： 1.“十五五”期间，城市更新投资空间有多大？——城市更新系列专题（一），2026.6.23 多元投融资组合模式：（1）偏公益性项目：财政和政策性金融为主，社会资本为辅。（2）偏市场化项目：社会资本为主，财政与居民资金补充。（3）居民主导型项目：居民筹资为主，财政与市场协同支持。 2.《2026年开年，化债与城投转型进展如何？》，2026.3.17 城市更新项目特征与投融资核心矛盾 城市更新项目三大核心特征：（1）准公共品属性突出，整体盈利空间有限，多数缺乏经营性收益，高度依赖政策与资金补贴。（2）全周期资金压力大，现金流结构失衡，前期建设投入庞大、沉淀周期长，后期运维费用持续压缩利润空间。（3）产权与利益关系复杂，项目周期长、不确定性高，涉及多类产权主体与历史遗留问题，前期协调成本高昂，加剧投融资不确定性。 3.《化债观察之城投新增融资透视》，2025.8.29 城市更新投融资体系四大结构性矛盾：（1）地方财政收支承压，财政主导模式难以为继，叠加地方收支紧张与隐性债务化解压力，资金缺口较大。（2）融资工具与项目周期错配，再融资风险加剧，主流融资工具期限多在10年以内，难以匹配1-20年的项目全生命周期，导致集中偿债压力与资金链紧张。（3）社会资本参与意愿与落地能力不足，地方国企受降杠杆考核制约新增融资空间受限，民营企业则因回报周期长、退出渠道有限而参与动力不足。（4）居民参与机制不完善，微观筹资动力不足，资产增值滞后、“无偿改造”固有认知、分层诉求难以平衡及激励机制缺位等问题共同制约居民端出资。 “十五五”期间地方城市更新投融资体系构建 （1）分类施策，依据项目公益属性构建差异化投融资机制。（2）统筹整合财政资源，通过争取中央资金、建立差异化区域分担机制、用足政府债券及探索资金池统筹等模式放大撬动效应。（3）优化考核与合作机制，激活社会资本，借鉴成熟地区经验推广片区肥瘦搭配、跨区域收益平衡模式；优化国资考核机制，弱化城市更新类项目的年度现金流和单项目盈利考核，强化长期资产增值、社会责任履行等维度评价；规范政企合作与退出渠道。（4）创新金融产品与服务，引导银行优化信贷产品，拓宽直接融资渠道。（5）健全激励体系构建居民共建格局，合理设计出资比例，推行分层激励与特殊群体兜底政策。（6）完善全周期运营与风险防控，推行投建营一体化长效运营，严守隐性债务底线，建立债务动态监测与高杠杆管控机制。 城市更新既是改善民生福祉、提升人居品质的重要民生工程，也是盘活存量资产、扩大有效投资、提振内需潜力的核心抓手，更是各地城镇化高质量发展进程中必须推进的重点工作。经测算1，“十五五”期间全国城市更新投资总空间将突破25万亿元。但城市更新的准公共品属性，以及高投入、长周期特征，使其投融资体系建设面临地方财政承压资金供给受限、金融产品期限供需错配、社会资本和居民参与积极性不足等多重制约。此背景下，如何搭建稳健、可持续的投融资体系，保障海量项目有序落地，已成为当前城市更新领域亟待破解的核心课题。对此，“十五五”阶段，地方需立足项目属性实施分类施策，统筹整合各类资金要素，激发各类主体参与活力，持续创新金融产品与服务模式，健全配套激励政策与风险防控体系，弥合资金供需缺口，打造高效率、全链条可持续投融资体系，推动城市更新行业高质量发展。 一、城市更新投融资发展格局与多元实践 当前国内城市更新已形成财政资金托底、政策行资金支撑、社会资本赋能、居民资金补充的四维资金供给体系。各类资金依据项目收益属性匹配，配合多元融资工具与组合模式，已形成一批可复制、可推广的落地方案。 (一)四大核心资金来源及运作模式 1.财政资金：城市更新公益性、准公益性项目的资金“压舱石” 财政资金是城市更新的基础资金底盘，主要支持公益性、准公益性项目。依托中央与地方两级联动机制，财政资金发挥政策引导、风险兜底作用，有效撬动各类社会资金协同投入。 中央财政通过多渠道加大资金保障力度：2026年安排970亿元中央预算内投资，重点支持城镇老旧小区、危旧房改造；2026年投放1600亿元超长期特别国债，专项用于城市供水、排水、燃气、供热等地下管网改造；持续推进城市更新试点，分批次遴选50个重点城市，2026年长春、无锡等15城入选，按东、中、西区域设定8亿元、10亿元、12亿元补助上限；以转移支付形式下达城镇保障性安居工程补助资金。2025年11月预拨566亿元，覆盖城中村、老旧小区、危旧房改造。2026年预计上述中央财政支持城市更新资金规模约3300亿元，同时配套税收优惠政策，降低项目实施主体成本。 地方财政以自有资金与专项债为核心补充。在统筹本级财政资金的基础上，专项债成为城市更新项目重要资本金与配套资金来源。2025年专项债聚焦保障性安居工程、地下管网、新基建三大领域，支撑超5000个城市更新项目，总投资约6.3万亿元，专项债投放规模近4500亿元。 2.政策性银行资金：长周期、大型项目的主力资金 政策性银行凭借长期、低息的独特优势，更适配城市更新投资规模大、回收周期长的特点，是城中村整体改造、老旧厂区片区更新、城市片区综合提质等大体量片区改造项目的重要资金来源。国家开发银行、中国农业发展银行等机构贷款利率普遍在LPR基础上下浮10BP-50BP，贷款期限最长可达15-25年。2025年国开行城市更新专项贷款投放规模达7863亿元，为重大更新项目落地筑牢资金根基。 2026年全国新增8000亿元新型政策性金融工具，其中2600亿元定向用于保障性安居工程与城市更新领域，主要由国家开发银行承接。该类工具可直接补充项目资本金，有效放大资金杠杆效应，进一步提升项目融资能力。 1详见远东资信2026年6月发布的研究报告：《“十五五”期间，城市更新投资空间有多大？——城市更新系列专题（一）》 3.社会资本：市场化项目的活力源泉 社会资本聚焦商业街区、老旧厂房、产业园区、文旅片区等具备稳定经营性收益的项目，是城市更新市场化项目的核心参与主体，也是激活市场活力、拓宽融资渠道的核心力量，有效弥补了财政资金无法覆盖的市场化更新领域。 商业银行以城市更新专项贷款、银团贷款为主要产品，为优质市场化、准市场化项目提供10-15年期融资支持。但传统信贷体系与项目特征存在错配：银行偏好足额抵押物与短期现金流，而城市更新项目前期缺抵押物、现金流培育周期长，导致银行资金供给规模受限。 国有企业、房企、专业运营企业、产业投资机构等市场主体，主要通过政企合作模式参与项目建设运营，凭借专业运营能力挖掘项目长期价值：依托PPP等模式参与片区综合开发、城市生命线工程，采用使用者付费实现收益平衡；通过获取停车场、综合管廊、社区商业等特许经营权开展自主运营；多方合资共建实现风险共担、收益共享；优质市场主体还可通过发行信用债补充运营流动资金。 城市更新基金规模快速扩张。截至2025年，全国已有28个城市设立城市更新基金，总规模达4550亿元。此类基金多采用“政府引导+国企发起”模式，撬动社会资本入局，重点投向片区整体开发与产业导入项目。 资产证券化是盘活存量资产、拓宽现金流渠道的重要方式。如依托项目租金、服务费等未来稳定现金流发行ABS产品，盘活存量资产；针对产业园区、保障性租赁住房等成熟运营资产发行CMBS、REITs，实现资金快速回笼，并反哺新增城市更新项目，形成良性循环。 4.居民自筹资金：民生微更新的补充渠道 居民自筹资金遵循“谁受益、谁出资”原则，主要应用于老旧小区加装电梯、建筑外立面翻新、公共设施提质等民生类微更新项目，是构建全民共建共享格局的重要组成部分。 从各地实践来看，居民出资占比区间为10%-80%，多数超过50%。出资形式也日趋多元，不再局限于现金缴纳，还可通过补缴物业费、房屋增值收益分成、公共空间使用权入股等方式，降低居民一次性资金压力。各地同步推出容积率奖励、物业费减免、公共产权共享等激励政策，提升居民参与意愿。典型案例为温州老旧小区电梯改造项目，采用居民出资20%+财政补贴30%+银行贷款50%的分摊模式，为居民参与城市更新提供了可参考的范式。 （二）多元投融资组合模式及典型案例 城市更新项目复杂度高、建设运营周期长，单一融资工具难以覆盖项目全周期资金需求。各地在实践中探索出“政策性资金打底+市场化资金放大+运营期资产证券化退出”的全流程资金接力模式。结合项目公益属性与收益能力，目前主流形成三类投融资组合模式： 1.偏公益性项目：财政+政策性金融为主，社会资本为辅 该模式适用于片区综合开发、老旧小区整体改造、生态环境整治等民生类综合项目。核心思路为资金分层使用、肥瘦项目搭配、风险有效隔离：纯公益类内容由财政资金、超长期特别国债保障；准公益类内容依托专项债、政策性银行贷款支撑；经营性配套内容引入社会资本投资运营，实现各类资金各司其职、风险有效分隔。 案例1：江西省吉安市永新古城保护更新项目。项目总投资1.57亿元，包括政府财政资金8100万元、专项债券3600万元、金融机构贷款4000万元。由县政府设立城市更新专项资金，争取地方政府专项债支持；由地方国企与社会资本合资成立运营管理公司，负责项目整体运营，以未来运营收益为质押获得银行融资。项目采用微改造模式兼顾古城保护与业态活化，财政资金、专项债主要用于公益性基础设施修缮与公共空间改造，银行贷款与社会资本则聚焦商业业态打造与运营培育。 案例2：福州上下杭历史文化街区更新项目。项目总投资18亿元，覆盖102亩核心历史街区，建设内容包含古建筑修缮、街巷整治、业态升级、文旅配套建设。资金构成方面：中央财政示范城市专项补助2亿元；整合停车场、商业配套等经营性资产发行专项债6亿元；地方财政出资2亿元完善基础设施；文旅运营企业投入8亿元负责建设与运营。项目秉持“修旧如旧”原则控制建设成本，通过文旅业态运营获取租金、门票、活动服务等收入，实现长期资金平衡。 2.偏市场化项目：社会资本为主，财政与居民资金补充 针对产业园区、商业街区、保障性租赁住房等具备稳定现金流的项目，以市场化主体作为投资、建设、运营核心，政府主要承担规划引导与行业监管职能，财政资金仅补充低收益基础设施建设。项目成熟后通过资产证券化实现资本退出。 案例1：湖南长沙百川里片区老旧小区改造项目。项目总投资1.11亿元，资金来源包括中央财政补助2516.5万元、省级财政补助91.5万元、县级国企投资7600万元、居民自筹900万元。当地成立全省首家县市级城市更新公司，将片区内0.67公顷边角地、2581平方米闲置国有资产划拨给公司，通过停车收费、租金收入等实现资金平衡，形成“改造-运营-反哺”的可持续模式。 案例2：北京亦庄全国首单城市更新产业园的类REITs项目。2025年11月，全国首单城市更新类REITs“中信证券-北京亦庄城市更新资产支持专项计划（城市更新）”