十五五时期城投转型新支点：以地下综合管廊赋能韧性城市建设

2026年5月**日 公用二部|程媛媛|010-67413445 “十五五”时期，中国城镇化进入提质增效新阶段。2026年4月召开的中共中央政治局会议系统性提出“六张网”概念，城市地下管网为其中一张网，标志着其从传统市政工程升级为支撑国家高质量发展的关键基础设施。作为地下管网的重要载体，地下综合管廊是城市更新的关键抓手及打造韧性城市的关键基础设施。同时，城投转型已进入攻坚深水区，布局地下综合管廊可成为其向城市运营商转型的重要路径之一。本文通过对地下综合管廊发展历程及现状梳理分析城投转型布局地下综合管廊的政策机遇，在此背景下提出城投转型布局地下综合管廊路径，为城投公司向“城市运营商”转型提供参考。 一、发展历程及现状 地下综合管廊作为现代化城市重要的“里子工程”，是城市更新的关键抓手及打造韧性城市的关键基础设施，现阶段发展逻辑从“规模扩张”向“高质量运营”转变，更加注重“因地制宜”与“智慧赋能”，为城投转型布局地下综合管廊提供较好的政策机遇。 地下综合管廊是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道。地下综合管廊作为现代化城市重要的“里子工程”，不仅是城市更新中系统性解决基础设施补短板的关键抓手，更是构建可感知、可预警、可快速恢复的韧性城市体系的关键基础设施。地下综合管廊解决了反复开挖路面、架空线网密集、管线事故频发等问题，实现土地资源和地下空间资源集约高效利用。 地下综合管廊建设发展经历了试点探索阶段、规模化发展阶段及有序发展阶段。2015年以前，为地下综合管廊建设试点探索阶段，呈点状布局，集中在北京、上海、广州等大城市。国发【2013】36号文、国办发【2014】27号文先后出台，国家层面部署开展城市地下综合管廊建设试点工作。2015～2020年，国家将地下综合管廊建设列为稳增长、扩内需的重要抓手，纲领性指导文件、有偿使用制度及金融支持政策等配套政策陆续出台，政策驱动下地下综合管廊建设全面推动,试点城市遍地开花，里程激增，但也埋下了“重建设、轻运营”的隐患。2021年以来进入有序发展阶段，城市安全理念已由单纯的“抵御灾害”演变为“韧性”思维，这一阶段韧性城市建设上升为国家战略，而地下综合管廊则成为推动韧性城市持续提升的重点任务之一，其发展逻辑从“规模扩张”向“高质量运营”转变，更加注重“因地制宜”与“智慧赋能”，是城投公司切入城市运营、服务韧性城市建设的关键抓手，为城投转型布局地下综合管廊提供较好的政策机遇。 此外，为解决“入廊难”及“运营亏”问题，各地在实操层面取得一定突破，相继通过地方性法规或政府令强制入廊与规划管控，制定收费细则。2015年12月，珠海市出台了《珠海经济特区地下综合管廊管理条例》，这是全国首部专门规范管廊的地方性法规，明确了“强制管线入廊”要求，确立了“入廊费+日常维护费”有偿使用制度。广东省是目前政策体系最完善、突破力度最大的地区，形成了“省级指引+市级落地”的闭环, 2025年出台全国首个将“运营率”作为核心考核指标的省级文件。 二、城投转型布局地下综合管廊路径 十五五期间，应以智慧管廊建设运营为切入，以“多元融资+风险共担”为支撑，以"管廊+"综合开发为延伸，以区域专业化平台为载体，推进城投公司从“融资平台”向“城市运营商”转型。 当前地下综合管廊项目面临资金沉淀、回收周期长、回报不及预期的问题。城投公司布局地下综合管廊应因地制宜，不能搞“一刀切”或盲目追求“大而全”，而应借助政策红利，以智慧管廊建设运营为切入，为后续数据资产化及转型为区域专业化平台奠定基础。以“多元融资+风险共担”支撑，以"管廊+"综合开发为延伸，争取多元化融资渠道，挖掘多元价值。最终升级为区域专业化平台进而实现向城市运营商转型。 （一）以智慧管廊建设运营为切入 实施智能化市政基础设施建设和改造是持续提升城市韧性、推动城市安全发展的重点任务。传统综合管廊面临安全监控盲区、运维效率低下、资源浪费及数据价值沉睡等问题，通过将智慧化技术融入综合管廊建设，部署物联网传感器、数字孪生平台等，可实现管廊运行状态实时监测、故障预警和 智能运维，提升管廊管理效率和安全性，也为数据资产化奠定基础。城投公司应从智慧管廊建设运营切入。如福建省厦门市探索管廊管理“多模态数据融合治理+可信数据空间”模式，形成“用数据决策、预警、服务”的智慧管廊新范式。 （二）以“多元融资+风险共担”为支撑 资金来源多元化，城投公司应紧扣“两重”政策红利，积极争取专项债、超长期国债、政策性金融等资金支持，推行多渠道资金组合模式，系统整合财政资金、特别国债、地方政府专项债、政策性银行贷款与社会资本，形成“捆绑组合、肥瘦搭配”的协同融资方案。回报机制方面，从“政府兜底”向“风险共担”转变，如使用者付费+缺口补助+绩效、管线单位参股共建等模式。 （三）以"管廊+"综合开发为延伸 “管廊+地下空间”模式，多见于城市新区或CBD，通过地下分层利用，将管廊与商业、交通、公共服务打包开发。如广州明珠湾，将综合管廊与地下车行系统、步行街、商业配套一体化建设，打造复合型地下城。“管廊+TOD”模式，利用地铁或高铁建设的契机，同步推进管廊建设。如广州环城管廊，为国内规模最大的随轨管廊，与地铁线路同步设计、同步施工，共享施工界面和交通疏解资源，大幅降低了单独建设的成本。“管廊+市政升级”模式，在老城区或特定功能区，将管廊建设与市政短板补齐、风貌保护相结合，解决老城痛点。如北京西城受壁街，在历史文化保护区，将综合管廊与全自动立体停车库垂直共构，既解决了管线入地和“马路拉链”问题，又新增停车位，缓解老城停车难。“管廊+智慧运营”模式，在物理管廊的基础上，加载数据基础设施，数据赋能，拓展服务边界。如广州琶洲西区，管廊不仅容纳水电管线，还预埋5G微基站、物联网设备，构建“地下智慧管网+地上数字生态”，为数字经济试验区提供底层支撑。 （四）以区域专业化平台为载体 项目建设与初期运营阶段，城投公司可通过成立项目子公司，负责单一管廊项目“投资-建设-运营”切入。随着项目数量增加及经验积累，内部整合各项目公司资产、人员、数据成立专业子公司，进行多项目统筹运营、建立统一运营标准、智慧平台及采购体系，并进行标准输出。再通过TOT或ROT模式承接政府存量管廊，逐步发展为区域管廊投资运营集团。最后跨区域输出全链条服务升级为区域基础设施资产运营商。 综合来看，我国地下综合管廊已从“规模扩张”转向“高质量运营”阶段，政策导向更加突出因地制宜与智慧赋能，为城投公司转型提供了难得的窗口期。面对项目资金沉淀大、回收周期长等现实挑战，城投应摒弃盲目扩张思路，以智慧管廊建设运营为核心切入点，通过物联网与数字孪生等技术夯实数据资产基础；以“多元融资+风险共担”为支撑，灵活运用“两重”政策红利与“肥瘦搭配”的组合融资方案破解资金难题；以“管廊+”综合开发为延伸，结合新区建设、轨道交通与老旧城区改造挖掘多元价值；最终通过区域专业化平台的梯度培育，从单一项目管理迈向全域资产运营，实现由传统融资平台向现代化城市运营商的根本性转型。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据 本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公资信，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。