乌克兰：技术援助报告海关国家税收战略实施和主要公司职能

乌克兰海关税收战略实施及核心企业职能 2026年3月 松平忠辅、乌尔马斯·科伊杜、芭芭拉·赫伯特和阿尔坦·博佐由...准备 创作部 财务部 本文件内容构成国际货币基金组织工作人员应乌克兰当局（以下简称“能力发展接收方”）请求提供的技术援助。除非能力发展接收方明确反对，国际货币基金组织可将本文件（全部或部分）或其摘要提供给乌克兰执行董事、其他执行董事及其工作人员，以及能力发展接收方其他机构或机构，并在其要求下提供给世界银行工作人员及其他具有合法利益的技术援助提供方和捐助方（参见《能力发展信息传播工作人员操作指南》）。向国际货币基金组织以外的其他方（除能力发展接收方机构或机构、世界银行工作人员、具有合法利益的其他技术援助提供方和捐助方外）发布或披露本报告（全部或部分）应取得能力发展接收方和国际货币基金组织财政事务部门的明确同意。 本文所载的分析和政策建议均属国际货币基金组织财政事务部门。 这项技术援助（TA）得到了乌克兰能力发展基金（UCDF）的资金支持。 致谢 此次技术援助任务得以实现，得益于UCDF的资金支持。 内容 执行摘要.....................................................................................................建议.........................................................................................................致谢 ........................................................................................................缩写和首字母缩略词 ..........................................................................................前言.........................................................................................................一、引言.....................................................................................................II. 2024-2030国家收入战略及前期FAD实施与后续工作建议.........................................................................................................A.2024-2030年国家收入战略实施情况 ...........................................................................12 III. 变革管理、利益相关者参与和沟通........................15 第七章 未来的方向............................................................................................第六节 内部审计与内部控制...................................................................................2IV. 人力资源管理战略..........................................................................20五、员工轮岗制度.............................................................................................第八节 附件 ................................................................................................. 盒子 一、战术通信注意事项——关键注意事项...........................18二、战术通信注意事项——难题示例.............................18 数字 表格 表1.进口和关税收入的年度增长率（百分比）..................................11表2. 南海争端解决机制（SCS）中的NRS实施情况..................................12 缩写和首字母缩略词 ACCSAEOAICDCOZODG TAXUDEUFADHQHRMIADICDIMFITKPIMASP-CMOFMTAPCRNCTSNRSRP30(SCS) Reform Plan 2024-2030SCSCSUCCUCDFVATWCO自动化海关清关系统授权经济经营者人工智能能力建设Treadway委员会赞助机构委员会欧盟委员会 税务与关税总司欧盟欧盟四阶段绩效评估框架欧盟对乌克兰的公共财政管理支持计划财政事务部总部人力资源管理内部审计部内部控制部门国际货币基金组织信息技术关键绩效指标（欧盟）电子海关多年战略计划财政部（部长会议）海关改革中期行动计划新型计算机交通系统2024-2030年国家收入战略(SCS) 国家研究委员会指导委员会海关总署（欧盟）通用海关代码乌克兰能力发展基金增值税世界海关组织 前言 国际货币基金组织财政事务部（FAD）于2025年11月3日至14日在奥地利维也纳举行任务，旨在支持乌克兰财政部（MOF）和海关总署（SCS）实施乌克兰国家税收战略（NRS）。任务重点审查了NRS海关组成部分的实施情况，包括此前FAD任务期间建议措施的进展。应当局要求，该团队还就变革管理、利益相关方参与和沟通、人力资源管理（HRM）战略、轮岗政策以及内部审计等方面提供了建议。此外，任务还讨论了海关总署改革计划的下一步措施以及FAD对海关管理的能力发展（CD）支持。 该任务由松平忠嗣（FAD）领导，成员包括乌尔马斯·科伊杜、芭芭拉·赫伯特和阿尔坦·博佐（FAD专家）。他们与由Serhii Zviahintsev（SCS代理负责人）和Oleksandr Moskalenko（财政部关税政策司司长）领导的乌克兰代表团进行了富有成效的讨论。SCS的其他关键参与者还包括Vladyslav Suvorov（副负责人）、Anatolii Tyshchenko（人力资源司司长）和Liubov Korchynska（内部审计司司长）。 该团队还通过视频会议与来自乌克兰欧盟公共财政管理支持计划（EU4PFM）的代表——Vytenis Ališauskas和Dragan Jeremic——以及来自欧洲委员会税收和关税同盟总司（DG TAXUD）的Kastytis Skelenska会面。该团队还与SCS负责人选拔委员会主席、Mikuriya博士进行了沟通。 本报告总结了任务组的观察结果和建议；在任务期间向代表团展示的幻灯片以及详细工作内容详见附件。 执行摘要 NRS及先前FAD建议的实施 海关总署（SCS）和财政部（MOF）始终坚定致力于落实《2024—2030年国家税收战略》（NRS）。2025年，海关改革计划（RP30）取得扎实进展，152项行动中有40%已完成。2025年10月，RP30更新，纳入了部长会议通过的《海关改革中期行动计划》（MTAPCR），确保计划保持全面性，并能根据已取得的成果安排后续行动。该任务为加速NRS行动提供建议，包括修订《刑法》和《刑事诉讼法》。 该代表团对先前为支持NRS实施而提出的FAD建议表示欢迎，并取得了良好进展。在此基础上，代表团审查了清关时间的战略关键绩效指标（KPI），并建议扩大其范围。当前指标范围有限，应予以拓宽，以涵盖所有海关渠道，并采用基于系统的监测方式，以提高准确性和国际协调性。对于尚未完成的行动，该代表团提供了技术援助，以加快并实施改革。 变革管理、利益相关者参与和沟通 SCS制定了一项变革管理理念，旨在为改革争取支持，并为其实施提供了建议。实施工作已在总部启动，计划扩展至区域机构，并在整个组织中逐级落实关键绩效指标（KPI）。SCS意识到，它将需要向外部和内部受众解释部分改革举措的必要性。与员工沟通的主要工具是他们的直接主管，建议SCS为管理者提供沟通和支持改革议程的有效能力。 SCS已起草一份沟通策略，旨在于2025年底前最终确定，并已提供相关建议。该任务组认为这为制定更详细的战术性沟通计划奠定了坚实的基础。它还就利益相关者参与提供了建议，包括扩大帮助台和简化立法咨询。与利益相关者互动的一个重要原则是根据其兴趣和影响力对组织的目标受众进行细分。鼓励SCS根据此原则量身定制沟通和互动，重点关注准备应对挑战性问题以及保持信息传递的一致性。 人力资源管理 (HRM) SCS已制定了一套稳固的人力资源管理策略，该策略将随着进展的推进而不断优化，并已收到建议以强化其内容。SCS拥有一支庞大、分散且经验丰富的工作队伍。关键的人力资源管理挑战包括加强沟通、建立联盟以及支持员工在高压环境下的工作。基于能力的HRM已被实施，SCS已过渡到三年期合同，这提供了灵活性并支持了反腐败工作。 员工轮岗制度 根据国家人事司（NRS）的要求，财政部（MOF）和公务员委员会（SCS）制定了一项缺乏永久轮岗制度的轮岗政策，并就这一问题提出了建议。现行政策允许临时借调，最长不超过三个月，且每年累计不超过六个月。任务组建议扩大范围或制定新的永久轮岗政策，具体可通过制定一份全面、基于风险的国家级轮岗计划来实现，该计划应得到信息技术解决方案和明确规程的支持。 内部审计与内部控制 该任务组审查了SCS的内部审计和内部控制流程，发现其运行正常。内部审计部门独立运作，遵循国际标准，并已实施基于风险的规划和持续改进措施。进一步整合职能并改进IT解决方案将有助于完善内部控制框架。 前进方向 任务与SCS讨论了未来的活动/事件。关键的下一步工作包括推进新的海关法典和沟通策略，支持轮岗政策，准备与欧盟（EU）标准一致的立法和IT改革，以及任命新的SCS负责人。未来FAD能力发展（CD）的重点仍将集中于企业职能和合规管理，并根据计划的界定任务进行必要的调整。主要建议总结如下。 建议 时间范围：立即 - 3个月；短期 - 6个月；中期 - 15个月。 一、引言 尽管战争带来了挑战，乌克兰自2023年以来进口持续稳步增长，海关收入也随之增加。尽管进口增长速度有所放缓，但2025年1月至9月的数据显示，进口额持续高于去年同期——进口增长了19.8%，海关收入增长了18.5%（见表1）。当局将海关收入增长主要归因于进口增加，包括应税产品（汽车）以及燃料从价税率的提高。其他因素包括汇率贬值、进口商品因通胀导致的价格上涨、海关执法和反走私措施的改善，以及进口增值税（VAT）和从价税征收效率的提升。在海关收入中，进口增值税（VAT）仍为最大组成部分（占76.2%），其次是进口从价税（占15.8%），以及关税（占7.7%）。 2.SCS和MOF始终坚定致力于通过实施《2024-2030年国家税收战略》（NRS）来加强税收绩效和合规管理。在当前的战时背景下，他们的首要任务是确保海关业务的连续性和税收征管的落实。除此之外，当局旨在推进海关改革：与欧盟立法和标准接轨，以及现代化，重点关注两个战略目标和一个强大的人力资源管理（HR