欧洲未来2050：贸易政策

未来欧洲 2050 – 贸易政策 阿兰·W·沃尔夫 彼得森国际经济研究所 (PIIE) 为确保及时发布，“欧洲2050”系列论文未经编辑或排版。这些成果将作为后续CEPR巴黎报告第5卷的基础，该报告将在后期出版，并由奥利维尔·布兰查德、帕斯卡尔·拉米、恩里科·莱塔和贝亚特丽斯·韦德·迪马尤编辑。 未来欧洲 2050 – 贸易政策 彼得森国际经济研究所 (PIIE)艾伦·W·沃尔夫，高级研究员， 欧盟在未来世界贸易体系构建中发挥核心领导作用至关重要。自1944年布雷顿森林会议期间战后经济规划时期，以及促成《国际贸易组织宪章》和《关税及贸易总协定》起草的相关会议以来，强有力领导的需求并不像那时那样明显。由于美国选择了以权力为基础的贸易方式，并且作为世界最大贸易国的中国选择高度依赖国家对其经济的干预，因此，欧洲联盟有责任引领他国，共同探讨如何基于其与奉行自由国际秩序的其他国家所共享的价值观，来塑造未来世界贸易体系。鉴于欧洲联盟拥有履行这一角色的主要能力，它就有责任这样做。 拟议中的欧洲角色 若欧盟引领，则不会孤单。将有许多国家加入其中，国际进步力量以及态度积极的中间体经济体会与其合作：以日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、新加坡、英国和韩国为核心，逐步扩展至巴西、哥斯达黎加、乌拉圭，并可能包括印度尼西亚，以及倾向进步的东南亚参与者和一些更为活跃的拉丁美洲国家。欧盟与全面与进步跨大西洋伙伴关系协定（CPTPP）成员国的结合，或可作为一个开端。ii 加拿大总理马克·卡尼已表达这样一种观点：中间大国拥有能动性，且必须现在就加以行使。 ……今天，对我们这样的中间力量来说，问题是：我们是去建立惯例、制定将决定我们安全与繁荣的新规则，还是任由…… 霸权国家决定结局。在新全球环境下，构建有效联盟的能力正成为核心战略能力。iii 需要集体领导。欧盟必须引领步伐。若要取得及时进展，以最慢者速度行进的护航系统已不再可接受。 欧盟领导地位的基础 注意事项：欧盟若想完全自由地推行其自主选择的贸易政策，以及本文所推荐的贸易政策，就必须在很大程度上满足以下四个前提条件： 1) 地缘政治地位。欧洲必须努力获得足够的地缘政治地位，以避免其贸易政策的关键方面受到美国和中国这两个超级大国之一或双方的左右。这两个大国有时会推行与欧盟最佳政策选择相悖的强制性贸易政策。由于欧盟的地缘政治地位接近超级大国是不可一蹴而就的，因此将不得不做出一些妥协，但这并不能阻止欧盟设想其期望的贸易政策，并然后评估如何最好地实施它。 2) 单一市场。追求最优欧洲贸易政策的第二个先决条件是，欧盟必须完善其单一市场。近期恩里科·莱塔报告 iv 引用国际货币基金组织研究指出，将产品从一个欧盟成员国转移到另一个成员国所产生的摩擦的关税等值，相当于商品44%的关税（是美国的三倍） v 。对于服务而言，关税等值高达100%。从强势地位推行贸易政策，不仅意味着为27个成员国拥有单一国防军事力量，更意味着拥有真正的单一市场。在欧盟内部，需要克服监管分歧、公共采购壁垒、服务市场碎片化、职业许可限制以及可能更为根本的问题，例如缺乏资本市场监管联盟等带来的成本。 3) 一致性。追求最优贸易政策的第三个前提条件是，欧盟在制定贸易政策时，应尽可能具备单一国家的属性。 谈判议题范围已大幅拓宽。委员会内部及成员国层面的众多监管机构均对其他政策领域的贸易方面产生影响，包括投资、健康（鉴于疫情威胁的现实性）、竞争政策、产业政策、农业政策、数字政策以及人工智能（AI）的部署等，仅举几例。美国通过创建“快速通道”（亦称“贸易促进授权”），为处理其他政策偏好的贸易相关方面找到了一种途径，该途径是为国会批准和实施贸易协议而设，因为授予特定的事先授权并不可行。在欧盟层面，类似这种做法可能已通过成员国合格多数投票存在，但可能需要更具体的规定来补充欧盟委员会的权限。 4.承担领导责任。按全球贸易份额（商品和服务合计）计算：欧盟是最大的贸易国，约占世界贸易的15.8%。其次是美国，约占13.6%。第三是中国，约占13.4%。客观来看，欧盟应在全球贸易体系中占据明确的领导地位。它拥有必要的经济分量。它拥有足够的市场规模。它拥有必要的技术专长和制度能力。它有能力制定和推动倡议。它能够也必须建立联盟。它拥有信誉和信任的储备，且外交技巧不乏。它具备许多制定国际贸易体系议程所必需的特质。 欧盟的声音必须与其分量和积极特质相匹配。目前美国和中国都不活跃、也不有效于塑造世界贸易体系，并且目前都不适合担任这一角色。欧盟本可以，而且在此论证中必须，这样做。欧洲多年来习惯于作为美国管理世界贸易体系的重要伙伴而存在，对此应予以谅解，但目前这已不可能。现在，它必须主动作为，并在别处寻求支持。 欧盟贸易政策——战略 一项推荐的欧盟贸易政策策略应包含以下内容： • 维护以关税水平固定上限和非歧视原则为基础的现有全球规则体系，该体系体现在世界贸易组织（WTO）中。• 积极主动地参与应对共同贸易挑战的多方协议。• 扩大当前世界贸易体系规则的范围，以应对新兴优先事项，例如气候变化、粮食安全、健康以及人工智能（AI）带来的挑战。 引领自由国际秩序 • 维护以世界贸易组织为基础、建立在各方同意的固定关税上限和非歧视原则之上的现有全球规则框架。 重建稳定。贸易体系的首要需求是更大的可预测性。欧盟应与其他国家合作，确认以固定（契约承诺）关税、非歧视（最惠国待遇）、透明度和具有约束力的争端解决机制为核心的世界贸易体系现有规则，将成为其自身以及与其进行贸易各方的规则，在可能的情况下。更广泛的改革可以稍后进行。 需要一项“僵局”承诺，即保证不偏离过去的贸易承诺。vi 承诺此条款者将承诺，在不违反现有贸易体系规则的前提下，在不具备可行性的情况下，不提供新的保护措施。vii就欧盟贸易政策而言，出于必要，僵局将存在两项主要例外。这些例外涉及欧盟与美国和中国打交道的事务。鉴于欧盟维护美国在其与俄罗斯战争中支持乌克兰的利益，欧盟将不得不决定其与美国贸易关系中需要做出哪些让步。这已经导致其与美国协议中的一些偏离最惠国指导原则的做法。至于与中国的贸易和投资关系，如果中国继续其当前的国家干预政策，则很可能需要进行积极的双边经济关系管理。 不应排除美国在某个时候重新成为可靠和积极的伙伴的可能性。与此同时，一个不束缚美国的僵局，是一个必要且可实现的目标。尽管白宫每日都传出大量贸易新闻，但美国仅占世界出口的七分之一到八分之一。因此，基于2024年承诺的僵局，可以普遍适用于由世界上占全球贸易绝大多数、且不直接涉及美国的其余国家采取的行动。 维持最惠国待遇。欧盟应暂停欧盟贸易委员马罗什·谢夫乔维奇要求重新审查贸易关系基础中MFN（最惠国待遇，即非歧视）作用的呼吁。非歧视是世界贸易组织及其前身GATT以及大多数贸易协议的核心原则。MFN原则是历经数百年试验才形成的。没有好的替代方案。最终它必须被用作全球贸易的基本规则。唯一已知的替代方案是运用相对权力，这会导致一系列强制关系，只能导致日益增长的怨恨。将权力作为贸易体系的基础最终是不可持续的。 坚持非歧视作为普遍适用原则，并不意味着不能通过自主纠正性政策或进一步谈判来解决严重失衡问题。通过非歧视原则寻求的目标是全球贸易的自由流动，尽管必须要有充分的安全保障。幸运的是，没有国家或贸易伙伴会效仿美国的做法，放弃其核心贸易承诺。这种情况很可能仍然会持续下去。对于欧盟而言，在现有例外情况（例如自由贸易协定或对待最不发达国家贸易）下，或因环境所迫不得不放弃一般规则时，可以预见会出现偏离非歧视的情况，但这不应成为欧盟政策的永久特征，也不应成为全球贸易体系的永久特征。 随着欧盟在世界贸易体系中承担更广泛的责任，布鲁塞尔和成员国都需要转变观念，正如1940年代中期美国和英国在重建和经济复苏目标取代其战前政策时所需要的。这种转变的明确体现应包括设立一个专门机构。 欧盟委员会在伯拉蒙特的负责规划全球贸易体系的部门。 倡导全球愿景。欧盟在未来世界贸易中的首要职责，是确立其旨在达成的愿景。1934年富兰克林·罗斯福政府时期的美国国务卿科德尔·胡尔，致力于推动《互惠贸易协定法案》的通过，旨在实现全球贸易开放，关税受约束并削减，以互惠为基础，并以不歧视的、无条件的（即无差别待遇）方式适用于最终愿意且有能力承担该体系义务的国家。他认为这是服务于和平、通往更大繁荣的途径。事实证明情况确实如此。 欧盟明确将其贸易政策定位为追求开放、可持续和积极的贸易政策，以支持经济增长、增强韧性并推动绿色和数字化转型。贸易应促进可持续发展，包括气候保护和高标准劳工。至少在口头上，欧盟已采取更强硬的立场，据称其在维护自身利益、执行贸易规则和应对不公平行为方面变得更加积极。口号“开放战略自主”与此更积极的做法相关联。这需要与在全球范围内优先推动国际合作相结合。一个强大的欧盟将具备自主行动的能力，但其独立性必须适应欧盟在创建并随后领导一个适合其及支持共同事业的国家、能够为其所用的世界贸易体系中的工具性作用。该体系必须适合21世纪，并兼具基于规则和基于价值的特点。另一种选择，即基于增加自给自足、过度强调国家安全和国内制造的零和博弈方式，必须加以抵制。 • 将现行世界贸易体系的规则范围扩大，以应对新兴优先事项 欧盟应敦促世界贸易组织就共同关心的问题开始认真审议。现代贸易政策需要服务于多重目标。例如，近期的形势表明，培养韧性的价值是贸易政策不可或缺的要素，无论涉及能源、农业、电动汽车还是人工智能，但也涉及创新。 唯有开放才能培养（或培育）之。强加的教训是，此外，开放政策若非公平分配亦无法维持。虽然这很大程度上是内部事务，但体系应助其达成此目标。不言而喻，公平曾是WTO/GATT的核心价值观。由于争端解决机制使旨在应对贸易损害的措施日益减少，WTO贸易协定体系未能充分实现公平目标。对此缺陷，贸易事务上持续国际合作的目标已付出代价，尤以美国的退出为甚。 世界贸易组织（WTO）及其管理的国际贸易体系需要正视当前全球贸易面临的挑战。面对本世纪开端的危机，WTO未能做到这一点。一个失败之处是未能对COVID-19大流行形成共同应对。贸易必须被依赖来提供关键物资，如机械呼吸机、防护口罩和防护服、药品，最终还有疫苗。许多国家急需的物资中，很少有能在国内库存中找到，或能及时通过投资获得。贸易是所需集体应对的重要组成部分，但WTO规则寥寥无几且未得到普遍适用。同样严重，但显现得较慢的挑战是气候变化及其对粮食安全的影响。贸易将是必要应对中至关重要的一环。第三个例子是战争对贸易造成的紧张关系，冲突威胁着能源、化肥和粮食供应的生产与运输。在危机时刻，无论是黑海还是霍尔木兹海峡，贸易都面临风险。WTO可以发挥作用，但它未能应对这些挑战。在COVID大流行期间，少数国家之间的协议被证明是可行的。新加坡和新西兰为促进关键物资的自由流通指明了方向。加拿大带领志同道合的国家确保农产品贸易得到便利。然而，却未能出现有效的多边应对。 需要就共同关心的议题进行严肃的商讨，例如提高食品安全、理解和应对人工智能对贸易的影响、创造必要且适宜的环境及气候相关措施，以及为未来大流行病做准备，处理武装冲突引发的各种危机。未来 议程也必然需要包含数字贸易和数据治理。在此项标题下的未解决问题包括数据本地化与数据自由流动、隐私和网络安全标准、源代码和算法的保护、规范数字服务和平台规则的制定，超越当前的多边安排并扩大遵守者名单。气候与贸易议题将包括应对碳边境措施（例如，碳边境调节机制CBAM）、绿色技术补贴和与气候相关的标准。欧盟一直有兴趣解决产业补贴问题，以及公平竞争环境（下文将详细阐述）。相关的是由于国家资本主义而产生的议题。未来的世界贸易组织还将必须解决供应链的韧性以及其反面，即过度依赖问题。在经济安全方面，将包括管理出口管制、投资审查以及行业优先事项，例如涉及关键矿产和半导体的领域。服务贸易和农业将是关键议题，以及发展问题。贸易与人权的关系，包括强迫劳动，是只会在系统层面付出代价而被忽视的议