守护“舌尖上的安全”：外卖平台参与食品安全治理的原则与实践

守护“舌尖上的安全” ——外卖平台参与食品安全治理的原则与实践 内容提要：外卖行业的食品安全问题一直受到广泛关注，我国餐饮业食品安全治理呈现“政府主导下的多方共治”模式，但餐饮业的结构性特征、信息不对称、执法资源分配等因素也给食品安全治理带来一定挑战，各主体需加强协同。平台可依托多种方式参与食品安全治理，守护“舌尖上的安全”，如通过完善声誉机制和创新商业模式主动引导商家提升食安治理水平，调动骑手与消费者等社会主体参与共治，以智能化技术提升治理效能等。 关键词：食品安全；多方共治；声誉机制；正向引导；技术应用 一、引言 近十几年来，我国餐饮外卖行业快速发展，2024年国内餐饮外卖市场交易规模约1.5万亿，占餐饮业总收入的26%，国内外卖用户规模达5.9亿1，外卖骑手数量超1000万名，日均配送外卖超8000万单2。外卖行业不仅便利了消费者的日常生活，也吸纳了大量就业，并帮助餐饮商家增收提效。随着行业规模扩大和消费者安全、健康消费意识的增强，近几年外卖行业的食品安全问题也受到广泛关注。目前，我国餐饮业的食品安全治理呈现出“政府主导下的多方共治”模式，党和国家一直高度重视食品安全治理，《2025年国务院政府工作报告》做出了“严格食品药品监管，抓好校园学生餐、平台外卖安全监管”的要求，3月份中共中央、国务院联合印发《进一步强化食品安全全链条监管的意见》，提出了更具针对性的监管举措。平台作为主要责任主体，近几年既在法定要求下积极履行食品安全主体责任，也在线下餐饮实体的食品安全治理中发挥辅助与监督作用，推动行业向好发展。我国外卖行业的食品安全治理工作已经形成了“政府有为、平台尽责、行业向好”的良性格局。 本文基于行业现状和美团实践，梳理了平台参与外卖食品安全治理过程中面临的主要风险与挑战，并提出相应解决 方案的基本原则和具体建议，希望可以发挥平台在数据、技术等方面的优势，在外卖行业的食品安全治理中更好地发挥作用，同时也和多元主体共同构建更加高效的食品安全治理新生态。 二、外卖行业食品安全治理现状 （一）政府主导下的多方共治推动行业取得积极成效 近年来，我国餐饮外卖食品安全治理初步形成了“政府主导下的多方共治”格局，外卖行业的食品安全治理体系愈发完善、环节更加健全，取得了积极的治理成效，从平台视角看到的食安投诉量、重大事故发生率等均有明显下降。2025年上半年，美团平台外卖食品安全投诉量环比下降21.5%。英国《经济学人》杂志发布的《2022全球粮食安全指数报告》显示，中国在食品安全领域得分为92.4，比全球平均得分高出16分3。取得这些成效的关键在于建立了“政府主导—平台主责—社会协同”的立体化治理体系，政府等主体通过制度设计构建起明晰的治理框架，依托数字技术强化风险防控能力，运用协同机制激活多元主体治理效能。 首先，各级政府部门在食品安全治理中发挥着毋庸置疑的主导作用，按照法律规定，通过对餐饮加工主体进行事前资质审核、事中巡查监督和事后处罚惩治，打击食品安全问题。 在常规的执法和巡查工作之外，各级政府也探索出多样化的治理举措，如政府提供资金技术扶持，推广“互联网+明厨亮灶”工程；依托平台大数据和AI技术，形成风险评估模型，绘制可视化“风险地图”，为监管决策提供参考；以党建为引领，联动平台、商户、社区、站点、骑手，构建多方共治网络等。 其次，外卖平台是食品安全治理的重要参与主体，相关法律要求平台履行入网审查、信息公示、违法行为制止与报告、配送行为管理等义务，平台也积极通过信息公开完善声誉机制、通过多主体合作实现社会共治、通过商业模式创新和技术应用提升行业治理水平。以美团为例，平台企业从网络餐饮服务全链条出发，在商家经营数字化小帮手的定位下，依托平台在数据挖掘、AI算法和场景理解方面积累的核心能力，将“透明、共建、共治”作为食品安全工作的核心，致力于提升生态各个相关方的参与度、协同性与治理效能。尤其从食安信息展示、就餐“环境可视化”、食品安全基础设施建设、食品安全培训、共建行业治理生态等重点方向发力。 再次，媒体作为监督力量对食品安全事件进行报道，保障公众知情权，减少了信息不对称。此外，消费者、餐饮业从业者、外卖骑手等主体也通过多种方式参与食品安全监督和治理过程。 （二）当前外卖行业食品安全面临的挑战 受到行业更替速度快、市场主体数量多且分散、信息透明度不足、除执法部门外的主体监督意愿和能力不足等因素制约，外卖行业的食品安全治理还面临一些挑战。 一是餐饮主体数量多更替快，增加治理难度。从静态上看，我国餐饮业市场主体多、连锁化率低。2024年，我国餐饮门店数量接近750万家，而餐饮门店连锁化率仅为23%，同期美国的餐饮门店数仅有70多万家，连锁化率高达54%。根据美团调研数据，平台上超过九成的餐饮商户均为中小微个体工商户。与大型餐饮企业相比，中小微餐饮主体在食品安全管理方面存在短板，具有更大的安全隐患。从动态上看，我国餐饮业更替周期短、进入退出频率高。大众点评收录商家数据显示，2024年上半年，全国餐饮业退出率达13.2%，其中99.1%是年线上营业额小于200万的中小商户，进入率则达到19.3%；许多商户将餐饮作为创业尝试，处于小本经营状态，抵抗市场波动的能力较差。市场主体高频次进出形成的动态监管需求，增大了基层执法负担。 二是执法资源较为紧张。首先，我国的食品安全执法体系重视事后救济，执法资源更多用于事后处置和周期性重点执法，用于日常监管的资源相对不足。其次，近年来“职业举报”行为频繁出现，2023年全国以食品为由的恶意投诉达22万起 4，进一步占用了执法资源。再次，在政府内部、政府与平台等主体间的数据共享程度较低，存在信息变更不及时、数据库不匹配等现象，数据资源有待进一步利用。 三是平台责任边界存在模糊，治理动作受到约束。食安治理的主要参与主体之一是平台，现有的法律法规侧重于强调监管、执法部门的治理责任与执法权，但对平台监督职能的规定较为薄弱，主要提及平台应当配合执法部门工作、履行基本监督义务，较少赋予平台开展实质性监督工作所需的配套权限。在平台开展食安治理工作时，部分治理行为也因缺少权限而受阻，如平台工作人员执行线下巡检时，因缺乏执法权，无法强制要求商家配合检查，削弱了平台自发管控的效果。类似困境在骑手、消费者、第三方机构中也存在，非执法主体仅能通过暗访等非正式方式取证，增加了监督的难度，也影响其参与积极性。若单纯通过金钱激励推动监督，又容易引发恶意举报等衍生问题。 四是行业信息不对称，影响食安治理效果。在餐饮业中，消费者在实际消费后才能判断其质量，消费决策依赖于他人评价和实际体验，面临信息不对称。例如就餐时，普通消费者无法进入后厨查看卫生情况，也难以追溯原料来源，只能通过到店查看门店环境等方式了解食品安全情况。在外卖场景下， 消费者更难以查看门店环境，加剧了信息不对称，商户也没有动力主动展示信息。因此，消费者和公众对餐饮业食品安全情况缺乏有效的鉴别手段。新闻媒体虽有一定信息优势，但媒体监督多集中在重点监管周期或重大食安事件后，难以实现常态化监督，消费者需要更加日常、实时的食品安全监督和信息发布模式。 （三）外卖行业食品安全的下一步治理方向 尽管外卖行业的食品安全治理已经取得了积极成效，但由于外卖业态线上线下融合、多重环节衔接的特点，食品安全风险难以完全根除，这其中既有传统餐饮业固有隐患的延续与显化，也有外卖发展过程中衍生出的一些新的风险因素和治理挑战。下一步，外卖行业的食品安全治理主要针对以下方向展开： 一是环境卫生与操作规范性治理。与传统餐饮业一致，环境不卫生与采购储存、加工销售等环节操作不规范，仍是外卖行业中最常见的食品安全风险。例如，在北京市2024年12月餐饮业大检查通报的140多家问题商户中，超过110家商户因环境卫生或操作不当问题被通报，占通报商家的80%以上5。二是商户入驻环节的资质证照合规治理。依据现行法规要求，餐饮商家在开展经营活动前必须依法取得《营业执照》和 《食品经营许可证》等合法有效的资质证照6。资质证照合规有效是餐饮商家合规经营的基础，但仍存在少数商家为规避审核，通过伪造、冒用营业执照或食品经营许可证等方式实现违规入驻，甚至催生了证件造假、售假的黑灰产链条。三是商户证照信息与实际经营地址一致性治理。在实践中，“证地不一”也是一类重要风险。商家在资质证照及外卖平台上所登记的地址与其实际经营地址不符，形成“线上有经营，线下找不到”的现象，即大众俗称的“幽灵外卖”。其产生的主要原因有两点：一是入网时使用了虚假证照信息；二是经营地址变更后，未及时更新证照及平台登记信息。但值得注意的是，“幽灵外卖”并非就等于无堂食的外卖专营店7，具体实践中需要区分。四是外卖履约配送环节治理。与传统堂食餐饮相比，外卖配送环节新增了两类风险因素：一是包装破损或被人为拆封导致二次污染；二是夏季高温等特殊环境下，长时间配送可能引发微生物滋生与食品变质。平台已通过推广食安封签、优化配送系统等措施应对此类情况，但极端天气、长距离配送等场景仍存在一定的隐患。 三、平台参与外卖食品安全治理的原则导向与具体实践 对于食品安全这类涉及多个主体，同时又有一定公共属 性的领域，采用超越单一治理主体的协同治理模式已成为学界的共识。例如，诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆提出的“多中心治理理论”认为，仅靠政府治理公共事物存在局限，应由政府、市场、社会等主体形成自主的治理秩序，彼此协作参与治理。平台企业兼具市场主体和规则制定者的属性，同时掌握信息和技术优势。因此，结合行业情况与具体的治理实践，平台可通过以下原则参与食品安全治理。 （一）夯实主体责任，加强制度建设 在法规层面，涉及网络餐饮食品安全治理的上位法对平台的食品安全主体责任和平台应建设的制度进行了规定。例如，《食品生产经营企业落实食品安全主体责任监督管理规定》明确，企业应健全食品安全管理制度，落实食品安全责任制，建立日管控、周排查、月调度机制。 从外卖商家经营的角度来说，可以将平台的食品安全管理分为事前审核、事中监管和事后惩戒三个阶段。按照《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》的规定，在事前阶段，平台应当对入网商家进行审查登记并公示信息；在事中阶段，平台应记录并保存交易信息，并管理配送行为；采取线上线下抽查监测的手段，在出现食品安全问题后，平台应制止并报告相关违法行为，在出现严重违法行为时停止平台服务，并处置食品安全事故。 近年来，美团平台以“主动防控”为核心，持续夯实主体责任，制定了覆盖外卖商家经营事前、事中、事后的全过程治理路线。 一是做好事前防御，严格入网审核。将商家资质合规性作为入网审核的核心，通过线上系统审核和线下巡检，保证商家入驻时资质真实、齐全、有效，证照信息与实际经营地址保持一致。 二是做好事中监督，加强在网监管。强化业务员线下巡检责任，组织业务人员全员签署《商家合规经营监管责任确认书》。截至2025年上半年，平台业务人员共完成24.2万家商户的线下巡检。 三是做好事后惩戒，进行退网管理。发现存在证照不全、店址不一致等违规行为的“幽灵外卖”商户即刻下线，今年上半年累计下线3.2万家此类商户。 （二）完善声誉机制，进行正向引导 餐饮外卖的食品安全治理是一个系统工程，对食品安全的“零容忍”不代表“零风险”。减少食品安全风险，既可通过巡查、罚款、停业整顿等惩戒性手段，也可以完善市场信息机制，实现行业食品安全信息的透明化，让消费者的购买行为有充分的信息参考，让食品安全表现优秀的商家获得更多收入，倒逼全行业提升食品安全水平。与传统的负向治理相比，正向引导模式符合经济学机制设计理论中的“激励相容”原则，也符合平台自身的角色定位，即通过设置流量扶持等激励，让商家追求自身利益的行为与平台治理食品安全的目标吻合。这一模式能引领更多商家主动应用规范化管理体系，提升整个行业的食品安全治理水平，而无需过多的成本和监管资源。 具体来看，平台可建设评价体系、公示商家信息，以此建立日常化、实时更新的信息与声誉机制。一方面，平台应加强