中国低碳城市发展报告：低碳城市试点评估

浙江大学低碳城市协同创新中心浙江大学城市发展与低碳战略研究中心2025年12月 研究团队 负责人：石敏俊参加人：叶津炜，王胤懿，石博 目录 摘要1 第一章城市是碳减排的主战场2 1.1减少全球温室气体排放刻不容缓21.2各国减排行动与目标之间存在差距21.3城市是碳减排的主战场3 第二章中国低碳城市试点的实践4 2.1低碳城市试点政策概况42.2低碳城市试点政策成效回顾62.3本报告的故事逻辑7 第三章低碳城市试点推动城市低碳转型8 3.1试点城市低碳转型概况83.2试点城市低碳转型成效评估103.3低碳转型领先试点城市情况143.4试点城市低碳转型绩效的异质性153.5试点城市碳排放的关键影响因素19 第四章低碳城市试点碳减排的目标-行动差距21 4.1试点城市控制碳排放的规划目标及其实现情况214.2试点城市控制碳排放规划目标的轨迹还原224.3试点城市碳减排目标-行动差距的成因24 第五章亡羊补牢犹未晚 26 5.1亡羊补牢情景下试点城市碳排放的关键影响因子调控265.2亡羊补牢情景下试点城市的碳排放轨迹预测28 第六章城市低碳转型的展望 30 6.1目标-行动差距的后遗症306.2亡羊补牢犹未晚306.3亡羊补牢需要有效的应对策略32 附录 33 附录A：研究方法33附录B：中国低碳城市试点数据集35 参考文献 50 摘要 由人类活动导致的全球变暖正以前所未有的速度加快，世界各地极端天气和灾害频现，加速和加强应对全球气候变化的行动已经迫在眉睫。尽管国际社会在应对气候变化问题上已达成共识，然而各国减缓气候变化的行动却与温控目标不相符，全球气候雄心目标差距已经成为国际社会关注的热点。 城市是低碳转型的主战场，城市低碳转型的成功与否将决定国家自主贡献目标能否实现。为应对气候变化，促进低碳转型发展，我国于2010年启动了低碳城市试点建设工作，鼓励试点城市自主探索低碳发展路径，明确碳排放达峰目标。回顾目前对低碳城市试点政策成效的讨论，学术研究大多将试点政策视为“黑箱”处置，官方评估更侧重政策叙事，均未能就低碳试点城市的规划目标完成情况做出全面体检。本报告聚焦低碳城市试点碳减排的目标-行动差距，量化试点城市的碳排放实际轨迹与最初规划目标的偏离程度，分析试点城市目标-行动差距对国家自主贡献目标的影响，探讨站在现实时点上通过亡羊补牢对缩小试点城市目标-行动差距的作用，以弥补这一研究空白。 截至2023年，94%的试点城市尚未碳达峰，仅4个试点城市实现碳达峰规划目标。按此趋势发展，全部试点城市加总的碳排放达峰时间将比规划目标推迟9年，峰值差距约4亿吨，该目标-行动差距若推及其他城市，或致全国碳排放峰值比预期峰值目标高出至少10%。究其原因，既有城市低碳转型动力不足和转型过程中利益冲突的内生因素，也有上级政府激励和约束不足的外部因素。立足当前，亡羊补牢能使达峰时间的差距缩小至5年，峰值的差距缩减35%。 低碳城市试点的碳达峰目标-行动差距已经带来了明显“后遗症”，前期行动的懈怠，若不通过亡羊补牢措施弥补，将增加后续碳达峰碳中和目标的实现难度。但亡羊补牢也为地方经济社会发展带来巨大挑战，需要内外兼施更加有效的应对措施，内要加速推进碳交易市场扩容与机制优化，外要强化碳排放总量和强度双控制度的执行刚性。唯有通过激励与约束并举、全局与局部协同，才能确保全国碳达峰目标如期实现。 第一章城市是碳减排的主战场 1.1减少全球温室气体排放刻不容缓 近年来，世界各国极端高温频现，干旱洪水等灾害接踵而至。研究表明，由人类活动导致的全球变暖正以前所未有的速度加快（Fosteretal,2024）。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯曾在2023年对全球气候变化的速度表示惊叹，并示警“全球变暖时代告终”，接下来步入“全球沸腾时代”。 近日，在第30届联合国气候变化大会（COP30）期间，古特雷斯再次在贝伦发出警告：气候变暖可能会将生态系统推向灾难性的临界点，使数十亿人面临不适宜居住的环境，并加剧对和平与安全的威胁。加速和加强应对全球气候变化的行动已经迫在眉睫。COP30通过了最新的气候行动总体协议《全球动员：团结协作应对气候变化挑战》，呼吁各国加速气候行动主动应对气候变化，启动“全球实施加速器”和“贝伦1.5℃目标”以帮助各国落实其国家自主贡献（NDC）、国家气候行动计划和适应计划。 1.2各国减排行动与目标之间存在差距 根据《巴黎协定》提出的控温目标，到本世纪末，应将全球平均气温较工业化前水平升高幅度控制在2℃之内，并努力将升幅限制在1.5℃以内的目标，同时致力于在本世纪下半叶实现净零排放。 尽管国际社会在应对气候变化问题上已达成共识，然而，各国应对气候变化的行动却与温控目标不相符，全球气候雄心目标差距已经成为国际社会关注的热点。截至2025年10月，125个国家提交或更新了国家自主贡献（NDC）目标，涵盖全球近80%温室气体排放。根据联合国气候变化秘书处（UNFCCC）发布的《国家自主贡献（NDC）综合报告》分析，即使所有国家完全兑现现有的NDC承诺，本世纪末全球温升也将会达到2.3℃至2.5℃，与2℃的温控目标存在巨大差距，1.5℃目标更是遥不可及。 当前，全球应对气候变化仍然面临严峻的挑战，大气中的温室气体含量仍在 持续攀升。世界气象组织（WMO）2025年度《温室气体公报》指出，全球大气中的主要温室气体浓度在2024年达到历史新高，其中全球大气二氧化碳年均浓度增幅达3.5ppm，是1957年开展现代观测以来的最大年增量。 1.3城市是碳减排的主战场 城市是全球能源消耗和温室气体排放的最主要贡献者，以全球2%的面积承载着超过全球50%以上的人口，消耗了全球2/3的能源，排放了70%以上的温室气体。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）《第六次评估报告综合报告：气候变化2023》显示，城市贡献了全球温室气体排放的71%~76%（米志付和张浩然，2023）。中国的能源消费和温室气体排放也高度集中于城市。中国城市能源消费占国家能源消费总量的86.9%，超过世界平均水平近18个百分点，贡献了80%以上的碳排放（Caietal,2025）。可以说，城市是低碳转型的主战场，城市低碳转型的成功与否将决定国家自主贡献目标能否实现。 第二章中国低碳城市试点的实践 2.1低碳城市试点政策概况 为了应对气候变化，促进低碳转型发展，我国自2010年以来先后启动了三批低碳省（区）和城市试点工作。81个低碳城市试点，涵盖了不同地区、不同发展水平、不同资源禀赋和工作基础的城市（区、县）。在试点城市中，深圳、青岛等25个城市出台了低碳发展专项规划，北京、天津、杭州等24个城市出台了应对气候变化规划，济南、贵阳、南平等25个城市制定控制温室气体排放工作方案，广州、南昌、宁波等24个城市制定了低碳城市试点建设工作方案。81个低碳试点城市均提出了碳排放达峰目标，试点城市承诺的达峰年份平均为2025年（齐晔等，2020）。根据上述规划和工作方案，北京等14个城市提出了“十三五”末（2020年）以前实现碳达峰的规划目标，天津等29个城市提出了“十四五”末（2025年）以前实现碳达峰的规划目标，石家庄等25个试点城市承诺的碳达峰目标年份在2025年以后（表2-1）。部分城市还提出了控制碳排放总量峰值的目标规划。 注：81个低碳试点城市有13个城市因信息不完整未纳入本报告的研究样本。其中，敦煌市 承诺“十三五”末（2020年）以前达峰；朝阳市、逊克县、长阳土家族自治县、琼中黎族苗族自治县、普洱市思茅区、拉萨市、昌吉市、和田市、伊宁市、第一师阿拉尔市承诺“十四五”末（2025年）以前达峰；大兴安岭地区、共青城市承诺2025年以后达峰。 2.2低碳城市试点政策成效回顾 国家低碳城市试点政策（LCCP）引起了学术界的广泛关注，许多学者和研究机构对低碳城市试点政策成效开展了研究，涌现出大批低碳城市试点相关的文献。 学术研究：“黑箱”处置，忽视规划达峰目标兑现情况 关于低碳城市试点政策的文献，2017年以前以介绍性文章和对策性观点居多（庄贵阳，2020；Lietal，2018），此后逐步转向量化评价。量化评价的研究又可以分为两大类：一类是关注低碳城市试点的成效，大多数文献采用双重差分法（Differences-in-Differences，DID）或者合成控制法（SyntheticControlMethod,SCM）等计量经济模型方法，将试点城市作为实验组，非试点城市作为对照组，分析低碳城市试点政策前后碳排放强度和总量变化的差异，以此来识别试点政策的“净效应”；第二类则关注低碳城市试点带来的衍生效应，譬如碳减排对空气污染治理的协同效应、健康影响等，也有部分文献探讨低碳城市试点政策效果的作用机制（Lyuetal，2023；张兵兵等，2021；Songetal，2021）。然而，这些基于计量经济模型方法的研究大多数将低碳城市试点政策视为“黑箱”，未深入分析试点城市的哪些具体政策措施及其执行力度产生的效果；部分研究尝试打开“黑箱”，探索低碳城市试点的政策工具配置（Maetal,2021）和政策运行机制（王巧，2021）的影响，分析LCCP与其他政策的交互协同（苏涛永等，2022)，研究视角逐步从单一政策成效评估向政策组合治理和制度协同演进深化。 已有研究较少关注低碳城市试点的规划达峰目标完成情况。少数文献提及试点城市达峰目标引领性不足（刘天乐和王宇飞，2019），但未做深入讨论。少数文献进行了试点城市碳排放趋势预测（Sunetal，2023；Jin&Sharifi，2025），但未将碳排放趋势预测与规划达峰目标联系起来分析。 官方评估：重“政策叙事”，轻“科学评估” 2017年国家应对气候变化战略研究和国际合作中心发布《中国低碳省市试点进展报告》，2023年生态环境部应对气候变化司发布《国家低碳城市试点工作进展评估报告》。这两份报告总结了低碳城市试点的建设经验和存在问题。官方评估报告认为，试点城市的碳排放总体上得到了有效控制。试点城市以年均1.3%的碳排放增速支撑了年均5.8%的GDP增长；95%的试点城市碳排放强度显著下降，25%的试点城市碳排放总量增速下降，38%的试点城市碳排放总量稳中有降。试点城市初步形成了全社会参与的低碳发展格局；取得了可复制推广的城市低碳发展的经验。 然而，官方评估报告也指出了试点城市存在的问题：第一，低碳发展目标的指挥棒作用未能充分发挥。第二，部分城市的低碳发展目标科学性不足，设置的低碳发展约束性目标缺乏力度。第三，低碳发展理念需要深化，低碳发展创新力度需要加强。第四，碳排放数据统计核算能力亟需提升。 由于低碳城市试点政策旨在鼓励地方自主探索“自下而上”的低碳发展模式，这两份官方的政策评估更侧重“政策叙事”，以鼓励为主，适当指出问题，缺乏基于科学方法的评估，未能就低碳试点城市的规划目标完成情况做出全面体检。 2.3本报告的故事逻辑 本报告聚焦低碳城市试点碳减排的目标-行动差距，量化试点城市的碳排放实际轨迹与最初规划目标的偏离程度，分析试点城市目标-行动差距对国家自主贡献目标的影响，探讨站在现实时点上通过亡羊补牢对缩小试点城市目标-行动差距的作用。 本报告拟解决的关键科学问题主要如下：第一，构建低碳城市试点的碳排放基础数据集；第二，精准把握试点城市碳排放的影响因素；第三，还原试点城市规划目标下的碳排放变化轨迹；第四，预测亡羊补牢措施对改变试点城市的碳排放轨迹的作用。 第三章低碳城市试点推动城市低碳转型 3.1试点城市低碳转型概况 从碳排放强度看，2010—2023年，低碳试点城市的直接碳排放强度平均值下降了43.1%，总碳排放强度下降了43.3%。1同时期，全国平均碳排放强度的降幅为37%。大多数试点城市的碳排放强度低于全国平均水平。 从碳排放量看，2010年，纳入本报告研究范围的68个试点城市，直接碳排放量合计为25亿吨，相当于全国碳排放的33%，