地方碳考核办法推进，碳排放双控加速落地

2026年4月27日 核心观点 ⚫事 件 ：近日，中 共 中 央 办 公 厅 、国 务 院 办 公 厅 印 发《 碳 达 峰 碳 中 和 综 合 评 价 考核 办 法 》（ 以 下 简 称《 办 法 》）。《 办 法 》适 用 于“ 自2026年 度 起 ”对 各 省（ 自 治 区 、直 辖 市 ）党 委 和 政 府 落 实 碳 达 峰 碳中 和 目 标 任 务 、加 快 经 济 社 会 发展 全 面 绿 色 转 型 进 展 情 况 开 展 评 价 考 核 ，地 方“ 双 碳 ”工 作 由 政 策 部 署 进 一 步进 入 年 度 化 、 制 度 化 、 责 任 化 考 核 阶 段 。 分析师 马宗明：18600816533：mazongming_yj@chinastock.com.cn分析师登记编码：S0130524070001 ⚫《 办 法 》将 地 方 碳 考 核 纳 入 党 政 责 任 体 系 ，地 方 推 进 绿 色 低 碳 转 型 的 约 束强 度 进 一 步 提 升 。《 办 法 》 提 出 ， 评 价 考 核 工 作 “ 由 中 央 组 织 部 统 筹 指 导 ，由 国 家 发 展 改 革 委 会 同 有 关 部 门 实 施 ”，并 实 行“ 党 政 同 责 、一 岗 双 责 ”；评价 考 核 结 果 作 为 省 级 地 区 党 委 和 政 府 领 导 班 子 及 有 关 领 导 干 部 “ 综 合 考 核 评价 、选 拔 任 用 、监 督 管 理 的 重 要 参 考 ”。地 方“ 双 碳 ”工 作 由 部 门 专 项 任 务 进一 步 转 向 地 方 党 委 和 政 府 共 同 履 责 事 项 。 王新月：010-80927695：wangxinyue_yj@chinastock.com.cn分析师登记编码：S0130522040003 研究助理 ⚫《 办 法 》以 “5+9” 指 标 体 系 和 差 异 化 目 标 分 解 方 式 ， 构 建 地 方 碳 达 峰 碳中 和 年 度 考 核 框 架 。控 制 指 标 包 括 “ 碳 排 放 总 量 、 碳 排 放 强 度 降 低 、 煤 炭 消费 总 量 、 石 油 消 费 总 量 、 非 化 石 能 源 消 费 占 比 ” ； 支 撑 指 标 覆 盖 节 能 、 工 业 、城 乡 建 设 、 交 通 运 输 、 公 共 机 构 、 碳 排 放 权 交 易 和 森 林 蓄 积 量 等 领 域 。 同 时 ，《 办 法 》要 求 各 省 制 定 省 级 碳 达 峰 行 动 方 案 ，按 照 国 家 层 面 目 标 确 定 五 年 目 标和 分 年 度 目 标 ，并 经 衔 接 审 核 后 作 为 考 核 依 据 ，体 现 对 地 区 差 异 和 落 实 可 操 作性 的 兼 顾 。 方嘉成：17394948526：fangjiacheng_yj@chinastock.com.cn 相关研究 ⚫《 办 法 》对“ 两 高 ”项 目 、能 源 结 构 、碳 市 场 和 数 据 质 量 形 成 更 明 确 的 制度 约 束 。《 办 法 》要 求 督 促 地 方 落 实 新 建 、改 建 、扩 建“ 两 高 ”工 业 项 目 实 施“ 碳 排 放 等 量 或 者 减 量 置 换 ”等 要 求 ，并 要 求“ 坚 决 遏 制‘ 两 高 ’项 目 盲 目 上马 ” ； 同 时 提 出 “ 力 争 年 度 新 增 清 洁 能 源 电 量 逐 步 覆 盖 全 社 会 新 增 用 电 量 ” ，并 要 求“ 积 极 发 挥 碳 市 场 等 各 类 市 场 化 减 排 机 制 的 作 用 ”。碳 排 放 空 间 、清 洁能 源 供 给 、碳 市 场 履 约 和 碳 数 据 质 量 将 成 为 地 方 治 理 与 企 业 经 营 的 重 要 约 束 。 1.【银河ESG】ESG标准化进程加快，中国ESG开启新篇章2.【银河ESG】ESG地方体系建设持续推进——上海、北京、苏州三地区域ESG政策的新探索3.【银河ESG】A股ESG将进入规范披露新时代：可持续信息披露指引正式发布，推动上市公司高质量发展4.【银河ESG】数字经济赋能ESG：全方位助力ESG可持续发展5.【银河ESG】上市公司可持续发展披露纳入监管，ESG报告规范性有望进一步提升6.【银河ESG】新年新里程：三大交易所发布《上市公司自律监管指引——可持续发展报告（试行）（征求意见稿）》 ⚫与 能 耗 双 控 相 比 ，《 办 法 》将 碳 排 放双 控 要 求 进 一 步 落 实 到 地 方 年 度 评 价考 核 ，制 度 变 化 主 要 体 现 在 管 理 对 象 、指 标 安 排 、项 目 约 束 和 考 核 运 用 四个 层 面 。管 理 对 象 由 能 源 消 费 约 束 延 伸 至 碳 排 放 约 束 ， 评 价 对 象 由 省 级 人 民政 府 扩 展 至 省 级 地 区 党 委 和 政 府 ；指 标 安 排 由 能 耗 强 度 和 能 源 消 费 总 量 ，扩 展为 碳 排 放 、化 石 能 源 消 费 和 非 化 石 能 源 消 费 等 指 标 组 合 ；项 目 管 理 由 节 能 审 查和 用 能 管 理 ，延 伸 至 碳 排 放 评 价 和 碳 排 放 置 换 ；考 核 机 制 由 能 耗 双 控 目 标 责 任考 核 ， 进 一 步 转 向 碳 达 峰 碳 中 和 年 度 评 价 考 核 。 ⚫《 办 法 》将 推 动 地 方 产 业 规 划 、项 目 准 入 、能 源 结 构 调 整 、碳 市 场 履 约 和企 业 碳 管 理 要 求 进 一 步 强 化 。对 于 地 方 政 府 而 言 ，后 续 经 济 增 长 、产 业 布 局和 项 目 建 设 需 要 更 加 主 动 嵌 入 碳 排 放 目 标 约 束 ；对 于 企 业 而 言 ，碳 排 放 核 算 、节 能 降 碳 改 造 和 碳 市 场 履 约 的 重 要 性 将 继 续 上 升 。对 于 资 本 市 场 而 言 ，绿 色 低碳 转 型 将 进 一 步 体 现 为 地 方 治 理 约 束 、行 业 扩 张 条 件 和 企 业 合 规 成 本 的 变 化 。 ⚫风 险 提 示 ：政 策 实 施 不 及 预 期 的 风 险 ； 政 策 理 解 不 到 位 的 风 险 。 一、《办法》几大关注点 近日，中 共 中 央 办 公 厅 、国 务 院 办 公 厅 印 发《 碳 达 峰 碳 中 和 综 合 评 价 考 核 办 法 》（ 以 下 简 称《 办 法 》），标 志 着 碳 达 峰 碳 中 和 目 标 由 宏 观 政 策 部 署 进 一 步 进 入 年 度 化 、制 度 化 和 责 任 化 考 核阶 段 。《 办 法 》明 确 ，其 制 定 目 的 在 于“ 发 挥 碳 达 峰 碳 中 和 的 战 略 牵 引 作 用 ，加 快 构 建 碳 排 放 总量 和 强 度 双 控 制 度 体 系 ”， 适 用 于“ 自2026年 度 起 ” 对 各 省（ 自 治 区 、直 辖 市 ）党 委 和 政 府 落实 碳 达 峰 碳 中 和 目 标 任 务 、加 快 经 济 社 会 发 展 全 面 绿 色 转 型 进 展 情 况 开 展 评 价 考 核 。由 此 看 ，《 办法 》的 核 心 并 不 只 是 增 加 一 套 指 标 ，而 是 将 碳 排 放 双 控 要 求 嵌 入 地 方 党 委 和 政 府 责 任 体 系 ，使“ 双碳 ” 目 标 从 中 长 期 战 略 安 排 进 一 步 转 化 为 地 方 年 度 治 理 约 束 。 从 考 核 对 象 看 ，《 办 法 》强 化 了 地 方 党 委 和 政 府 的 共 同 责 任 。《 办 法 》提 出 ，评 价 考 核 工 作“ 由 中 央 组 织 部 统 筹 指 导 ，由 国 家 发 展 改 革 委 会 同 有 关 部 门 实 施 ”，并 实 行“ 党 政 同 责 、一 岗 双责 ”，正 式 将 碳 排 放 双 控 要 求 纳 入 党 内 法 规 体 系。这 一 安 排 意 味 着 ，碳 达 峰 碳 中 和 不 再 仅 是 发 展改 革 、生 态 环 境 、能 源 等 部 门 的 专 项 工 作 ，而 是 纳 入 地 方 党 政 综 合 治 理 和 领 导 干 部 履 责 评 价 之 中 。尤 其 是《 办 法 》明 确“ 评 价 考 核 结 果 将 作 为 省 级 地 区 党 委 和 政 府 领 导 班 子 及 有 关 领 导 干 部 综 合 考核 评 价 、 选 拔 任 用 、 监 督 管 理 的 重 要 参 考 ” ， 地 方 推 进 绿 色 低 碳 转 型 的 激 励 约 束 将 进 一 步 增 强 。 从 指 标 体 系 看 ，《 办 法 》采 用“ 控 制 指 标+支 撑 指 标”的 双 层 结 构 ，兼 顾 目 标 约 束 与 过 程 支撑 。其 中 ，控 制 指 标 包 括“ 碳 排 放 总 量 、碳 排 放 强 度 降 低 、煤 炭 消 费 总 量 、石 油 消 费 总 量 、非 化石 能 源 消 费 占 比 ”，均 直 接 对 应2030年 前 碳 达 峰 及 相 关 目 标 ；支 撑 指 标 则 覆 盖 节 能 、工 业 、城乡 建 设 、交 通 运 输 、公 共 机 构 、碳 排 放 权 交 易 、森 林 蓄 积 量 等 领 域 ，突 出 重 点 部 门 和 关 键 环 节 对“ 双 碳 ”目 标 的 支 撑 作 用 。国 家 发 展 改 革 委 负 责 同 志 在 答 记 者 问1中 指 出 ，“5+9”的 指 标 体 系“ 既突 出 重 点 、又 覆 盖 全 面 ，既 立 足 当 下 、又 着 眼 长 远 ”。其 政 策意 义 在 于控 制 指 标 负 责 锁 定 碳 达 峰方 向 ，支 撑 指 标 负 责 约 束 地 方 在 能 源 、产 业 、建 筑 、交 通 、公 共 机 构 和 碳 市 场 等 具 体 领 域 形 成 可执 行 的 减 排 路 径 。 从 目 标 分 解 方 式 看 ，《 办 法 》强 调 差 异 化 和 可 操 作 性 ，避 免 简 单“ 一 刀 切 ”。《 办 法 》要 求“‘ 十 五 五 ’时 期 各 省 制 定 省 级 碳 达 峰 行 动 方 案 ，按 照 国 家 层 面 目 标 确 定 本 地 区 各 项 指 标 的 五 年目 标 和 分 年 度 目 标 ”，并“ 经 国 家 发 展 改 革 委 会 同 有 关 部 门 衔 接 审 核 后 ，报 党 中 央 、国 务 院 审 定 ，作 为 后 续 评 价 考 核 依 据 ”。国 家 发 展 改 革 委 负 责 同 志 在 答 记 者 问 中 进 一 步 指 出 ，《 办 法 》不 再 沿用 以 往 能 耗 双 控“ 自 上 而 下 ”的 方 式 分 解 目 标 ，而 采 用“ 上 下 结 合 ”方 式 ，并 明 确 衔 接 审 核 要 体现 差 异 化 。由 此 看 ，对 地 方 的 碳 考 核 既 强 化 刚 性 约 束 ，也 保 留 因 地 制 宜 空 间 ，综 合 考 虑 了 不 同 地区 的 主 体 功 能 定 位 、 产 业 和 能 源 结 构 、 自 然 资 源 禀 赋 等 因 素 。 从 产 业 影 响 看 ，《 办 法 》进 一 步 强 化 了“ 两 高 ”项 目 与 高 碳 产 能 扩 张 的 碳 排 放 约 束 。《 办 法 》提 出 ，衔 接 审 核 省 级 碳 达 峰 行 动 方 案 时 ，要 督 促 地 方 落 实 新 建 、改 建 、扩 建“ 两 高 ”工 业 项 目 实施“ 碳 排 放 等 量 或 者 减 量 置 换 ”等 要 求 ，并 要 求 地 方“ 坚 决 遏 制‘ 两 高 ’项 目 盲