《“十四五”塑料污染治理行动方案》政策评价报告

政策评价报告 发布单位摆脱塑缚 联合发布单位杭州市临平区初心社会组织服务中心 报告撰稿人王鑫一 特别鸣谢下列专家审稿人 温宗国杜欢政宋广翰兰州理工大学 博士葛枫上海典韵律师事务所 律师清华大学环境学院循环经济产业研究中心主任、固体废物控制与资源化教研所教授同济大学生态文明与循环经济研究所所长、浙江省长三角循环经济技术研究院院长 编写单位 官网：www.plasticfreechn.org.cn邮箱：actionnow@btsf.org.cn微信公众号：baituosufu0705 目录 执行摘要...........................................................1一、塑料污染治理政策演进简述.......................................4二、《“十四五”塑料污染治理行动方案》的功能定位分析...............8三、《“十四五”塑料污染治理行动方案》的作用机制..................12四、《“十四五”塑料污染治理行动方案》的效果分析..................18（一）动员国家部委的效果评价....................................18（二）调动省级部门行动的效果评价................................22（三）调动基层部门行动的效果评价................................28五、问题分析......................................................34六、建议..........................................................38 执行摘要 本报告聚焦于《“十四五”塑料污染治理行动方案》（简称《方案》）的政策评价，主要通过分析政策定位，识别政策目标和任务，梳理政策作用机制，评估政策效果，挖掘政策问题，提出政策建议六方面展开。 本报告共有六章，第一章为我国塑料污染治理政策演进历史简述，第二章为《方案》的功能定位分析，第三章为《方案》的作用机制梳理，第四章为《方案》的政策效果分析，第五章为《方案》的问题分析，第六章则通过对前五章的梳理分析，提出对“十五五”规划期我国塑料污染治理的政策建议。整体观察和结论如下： 一、定位和作用机制 《“十四五”塑料污染治理行动方案》由国家发改委和生态环境部于2021年9月发布的行政规范性文件，是政府机构内部开展工作的依据。 每年国家发改委和生态环境部会根据《方案》要求，制定年度“塑料污染治理工作要点”。年度“塑料污染治理工作要点”是《方案》落地生效的核心传导机制。在全国层面，它将宏观规划转化为年度重点任务，明确各部委责任，形成具体的工作压力。在地方层面，各级发改和生态环境部门依据上级要点，制定本地的工作清单或计划表，通过常态化管理和专项行动落实。这一体系实现了任务从中央到省、市的层层分解与传导，是将《方案》目标转化为具体行政行动的关键政策工具。 二、政策效果 第一，纵向动员有效，但依赖特定工具。《方案》对各级发改与生态环境部门的动员效果最佳，主要机制是借助该系统自上而下制定和发布的“年度工作要点”，将宏观目标转化为可分解、可下传的具体任务，形成了有效的纵向压力传导链条。 第二，横向动员不足，呈现“任务型”差异。《方案》的跨部门动员能力薄弱。对于有法可依、属于常规监管的“禁限塑”任务，各部门执行动力较强；但对于需跨部门协同的“政策鼓励类”工作（如循环包装推广），商务、文旅、交通、邮政等关键行业主管部门主要依据本系统规划与节奏推进，并不以《方案》作为主要指导依据，《方案》对其影响有限。 第三，执行效果关键在省级文件的量化程度。省级“年度工作重点”的质量至关重要。采用定量清单形式的文件，因具备明确的操作性、可衡量性、清晰的职责划分与对象针对性，能显著提升任务落实效果，是压实地方责任的关键。 第四，事权与财权缺失，导致《方案》动员效果不佳。《方案》未赋予相关部门新的事权与财权，各部门开展工作的职权和资金依然源自本行业法规与预算。这使得鼓励性工作因缺乏专属资源与考核激励而难以推动，暴露了《方案》作为协调性文件在资源配置上的弱点。 三、问题与挑战 第一，战略引领作用不足。文件内容多是对《固废法》等既有政策的梳理整合，未能针对回收体系差异、再生市场培育等深层次矛盾提出突破性目标。其目标设定偏重引导性，缺乏具有约束力和可考核的具体指标。 第二，执行机制严重失衡。禁限类强制性任务因执法依据清晰、权责明确而推进顺利，但回收体系建设、绿色供应链培育等鼓励性工作，因事权财权不匹配、激励考核机制缺位而推进乏力，呈现“刚性易推、柔性难落”的困境。 第三，行业协同效能受阻。《方案》未能有效融入快递、餐饮等行业的既有法规体系，其要求常被各行业主管部门的专项规划边缘化。同时，其由两部委联合印发的形式，跨部门协调权威性有限，政策在“条块分割”的行政体系内传导不畅。 第四，政策定位重叠模糊。《方案》与早期发布的《意见》在核心内容、功能定位上高度相似，未能清晰界定作为“十四五”专项部署的递进关系，导致地方执行依据不一，增加了行政协调成本，稀释了整体政策效力。 第五，“重复使用”作为塑料污染治理的优先层级和根本性解决方案，在政策体系中处于系统性缺位状态。《方案》恰恰在这一关键领域“失语”——既未设定强制性目标，未明确责任主体，未提供系统性路径，也未配套相应资源。导致《方案》在推动塑料污染源头减量方面难以发挥实质性作用。 四、建议 针对“十五五”时期塑料污染治理，有五点建议。一是，提升政策定位，将文件从部委方案升级为国务院或跨部门联合印发的规划/意见，增强权威性与统筹力。二是，推动叙事融合与权责重构，建立高层级协调机制，明确各部门 权责清单与配套资金，整合污染治理、循环经济与产业升级目标。三是，要求将治理目标纳入重点行业“十五五”规划，设定量化指标，使治理要求成为行业内在发展任务。四是，推动行业部门规章修订，将生态环境保护与塑料污染治理要求依法嵌入行业监管核心。五是，推行全国统一的年度量化清单框架，明确各地年度目标、任务与考核节点，压实地方责任，确保执行协同可控。六是，构建“十五五”时期重复使用体系的多维政策框架。 一、塑料污染治理政策演进简述 我国自本世纪初正式迈入塑料治理法治时代，经过25年发展，逐步搭建形成塑料污染治理法制体系。回顾过去25年的中国塑料污染治理历程，可依据三个标志性政策文件划分为三个清晰阶段：1999年以淘汰落后产能为起点的源头管控、2007年针对购物袋的专项限塑、以及2020年旨在系统加强治理的升级部署。《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录（第一批）》（国家经贸委令〔1999〕6号）、《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（国办发〔2007〕72号） 、 《关 于 进 一 步 加 强 塑 料 污 染 治 理 的 意 见》 （发 改 环 资〔2020〕80号）三项文件的发布是三个阶段的里程碑时间（见表一）。 （一）第一阶段（1999-2007年） 1999年，国务院批准《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录（第一批）》（国家经贸委令〔1999〕6号），将一次性发泡塑料餐具列入落后产品。2000年前后，北京市、天津市、江苏省等地通过地方立法的方式，在本区域内禁止生产、销售和在经营中使用一次性发泡塑料餐具和厚度小于等于0.025毫米的超薄塑料袋。但2004年修订的《固废法》并未增加有关塑料管理的内容，意味着塑料污染治理工作还未上升至全国性立法的高度。 整体上，我国塑料治理工作在本阶段呈现出：地方实践先行，以点突破为主的特点。在治理范围上，尚无全国性立法进行统一要求，主要以地方立法进行突破。在治理对象上，仅聚焦于一次性发泡塑料餐具和厚度小于等于0.025毫米的超薄塑料袋，并未拓展至其他塑料产品，具有单点突破的特点。 （二）第二阶段（2007-2020年） 2007年，国务院办公厅发布《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（国办发〔2007〕72号），俗称“限塑令”，该文件提出“禁止生产、销售、使用超薄塑料购物袋”，以及“实行塑料购物袋有偿使用制度”等要求。此后，以“限塑令”为引领，各部门纷纷下场，根据各自职责落实“限塑令”要求，例如国家发改委发布《关于将超薄塑料购物袋列入淘汰类产业目录的公告》（国家发展和改革委员会公告2008年第33号），并在《产业结构调整指导目录(2005年本)》(国家发展改革委令2005年第40号)的“第三类淘汰类，二、落后产品，(八)轻工”中增加一条：9.厚度小于0.025毫米的塑料购物袋(2008年6月1日)，原工商总局制定《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理 办法》《关于贯彻落实<国务院办公厅关于限制生产使用塑料购物袋的通知>的通知》（工商市字〔2008〕42号）等。此外，《塑料购物袋》（GB/T21661-2008）《塑料购物袋的快速检测方法与评价》（GB/T21662-2008）《塑料购物袋的环保、安全和标识通用技术要求》（GB/T21660-2008）三项标准的制定和实施为相关部门开展监督管理，特别是执法检查提供了依据。 以2007年“限塑令”为节点，我国在塑料污染治理法制建设方面发生了质的变化。首先，国务院办公厅发布的《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》定下基调，提出全国性的要求。接着，《产业结构调整指导目录（2005年本）》《塑料购物袋》《塑料购物袋的快速检测方法与评价》《塑料购物袋的环保、安全和标识通用技术要求》等文件发布实施形成组合拳，它们与《产品质量法》形成配合，为“限塑令”的实施提供了法律依据，特别是监督执法方面，此外，《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》等部门规章的出台进一步完善了制度构建，亦能更加有效地通过部门立法的方式，将塑料污染治理议题在行政部门内部形成主流化。 本阶段塑料污染治理工作从全国层面铺开，制定了一系列法律政策文件，初步构建了禁限塑领域的法律制度体系的雏形，并呈现出三个特点。一是，在治理对象上，依然仅聚焦于“塑料购物袋”，仍然具有单点管理的特征。二是，在治理区域上，从部分省市先行先试，到全国一盘棋式的管理。三是，在治理手段上，从地方立法到全国性的法律政策文件构建的法治体系。 可以说，从1999年至2019年，我国围绕着“塑料购物袋”这个治理对象，以“禁限用”为治理手段，开展了从地方到全国，从政策到立法的实践。 （三）第三阶段（2020年至今） 塑料污染治理的第三阶段自2020年开始，标志性事件为国家发展改革委、生态环境部于2020年1月发布《国家发展改革委生态环境部关于进一步加强塑料污染治理的意见》（发改环资〔2020〕80号）。此后，《关于扎实推进塑料污染治理工作的通知》（发改环资〔2020〕1146号）、《商务部办公厅关于进一步加强商务领域塑料污染治理工作的通知》（商办流通函〔2020〕306号）、《国家发展改革委生态环境部关于印发“十四五”塑料污染治理行动方案的通知》（发改环资〔2021〕1298号）等行政规范性陆续出台，各省、市、区亦根据国家层面的法律政策文件出台了地方性的政策文件。 值得关注的是，我国于本阶段在全国性立法方面形成了重大突破。一是，2020年4月全国人大常委会修订了《固废法》，增加了多项塑料治理条款，特别是第六十九条，明确了“禁止、限制生产、销售和使用不可降解塑料袋等一次性塑料制品”和一次性塑料制品使用、回收情况报告制度，为后续的管理提供了法律依据。二是，2023年5月商务部、发展改革委联合制定并发布《商务领域经营者使用、报告一次性塑料制品管理办法》，为全国一次性塑料制品使用、回收情况报告制度提供了落地的保障。三是，2025年5月《快递暂行条例》修订通过，并于2025年6月1日实施，本次修订专门设置“快递包装”专章，将快递绿色包装纳入快递