20112024年烟草消费税指令的有效性评估（英）

报告：烟草欧洲 二〇二六年二月 关于牛津经济 牛津经济研究所在1981年作为一项商业合作项目成立，与牛津大学商学院合作，为拓展海外业务的英国公司及金融机构提供经济预测和建模服务。自那时起，我们已成为全球领先的独立咨询公司之一，为200多个国家、100个行业和8000个城市及地区提供报告、预测和分析工具。我们一流的全球经济和行业模型及分析工具使我们能够无与伦比地预测外部市场趋势并评估其经济、社会和企业影响。 总部位于英国牛津，在纽约、伦敦、法兰克福和新加坡设有区域中心，牛津经济研究所在全球的阿布扎比、贝尔法斯特、芝加哥、迪拜、都柏林、香港、洛杉矶、墨西哥城、米兰、帕尔、巴黎、费城、悉尼、东京和多伦多等地设有办事处。我们拥有700名员工，其中包括450多名专业经济学家、行业专家和商业编辑——这是我们最大的宏观经济学家和思想领导力专家团队之一。我们的全球团队在一系列研究技术和思想领导力能力方面均具有高度的专业技能，包括计量经济学建模、情景框架构建、经济影响分析以及市场调研、案例研究、专家小组和网站分析。 牛津经济研究是面向企业、金融和政府决策者及思想领袖的关键顾问。我们全球客户群现已包括超过3000家国际组织，包括领先的跨国公司和金融机构；关键政府部门和行业协会；以及顶尖大学、咨询公司和智库。 二〇二六年二月 所展示在表格和图表中的所有数据均为牛津经济研究所的自身数据，除非另有声明并在脚注中引用，版权 © 牛津经济研究所有限公司。 本报告由Tobacco Europe委托，未经其事先书面许可，不得发布或分发。 此处所展示的建模和结果基于第三方提供的信息，牛津经济研究所在撰写报告和进行预测时已本着诚信原则信赖这些信息。对这些数据的任何后续修订或更新都将影响所展示的评估和预测。 为进一步讨论该报告，请联系： :瓦西利斯·杜泽尼斯vdouzenis@oxfordeconomics.com 牛津经济研究院 4 Millbank, 伦敦 SW1P 3JA，英国 电话：+44 203 910 8061 目录 词汇表.....................................................................................................................................................3执行摘要...............................................................................................................................41. 欧洲烟草税收概述..................................................................................61.1 欧盟烟草税收政策演变........................................................................61.2 欧盟成员国相对于TED目标的表现.......................................71.3 实施中的新兴挑战............................................................................ 101.4 前景：TED修订方案................................................................................................. 112. 评估TED的成功.................................................................................................. 133. 国家案例研究.................................................................................................................... 163.1 高税成员国........................................................................................................... 193.2 具有稳定和可预测税收的成员国.................................................................................... 344. 概括性结论............................................................................................................ 49 词汇表 执行摘要 本报告由烟草欧洲委托，牛津经济研究院编制，评估欧盟烟草消费税指令（TED）对六国（比利时、捷克、法国、匈牙利、荷兰和波兰）烟草消费税税率、价格、消费模式和财政结果的影响。分析评估TED实现其关键目标的有效性—— 价格和税收趋同,跨境贸易,非法贸易，并且收入表现——并考虑对该指令即将进行的修订的影响. 一览政策 TED在欧洲联盟范围内建立了一个烟草税的统一框架，设定最低税率并对结构进行调整，以促进一体化单一市场，减少扭曲并支持公共卫生目标。尽管有这个框架，价格差异依然存在反映国家政策选择、更广泛的经济条件和消费者偏好的结合。2024年，香烟价格在保加利亚为3.10欧元，在爱尔兰为16.00欧元。这些差异体现了在不同国家背景下平衡财政与健康目标所具有的复杂性。 不均等的结果 尽管TED旨在提供税收结构的连贯性，但成员国间的结果仍参差不齐。在法国、荷兰和比利时等高价位市场中，近年来激进的消费税增加导致消费者价格急剧上升，推动法国未缴税（DNP）消费大幅增长——达到法国总香烟消费的49%——随着消费者寻求更便宜的不纳税替代品。 在低价成员国如匈牙利和捷克，消费税逐渐上升以达到欧盟最低标准，但这些增长仍然与下降的法律销售额和实际收入减少相符。在两个市场中，非法产品的份额都在增长，反映了更高的价格、来自非欧盟市场的非法活动增加以及有限的威慑能力。与其它低价市场相比，波兰的情况形成了鲜明对比：非法贸易急剧下降——从总消费的13%降至4%——得益于更严格的边境控制和非法生产设施的关闭。 在这些例子中，不同的经历说明了在平衡收入绩效与公共卫生目标之间的挑战。快速提高消费税的国家——如法国、荷兰和比利时——观察到价格上涨速度远远超过实际烟草消费税收入，因为消费者转向了未征税的产品。在匈牙利和捷克，消费税的提高最初更为缓慢，并从较低的价格水平开始，这限制了早期对非国内产品的替代；然而，随着2019年后的增长加速，法律数量和消费税收入也面临压力。波兰取得了更多成就稳定的财政结果通过更严格的执行和持续、可预测的调整。 这些结果表明，消费税增加的速度和顺序，以及执法能力的强度，是塑造法律市场反应以及活动向非国内渠道转移程度的关键因素。 修订TED 欧洲委员会2025年改革提案旨在通过修订最低消费税（MED）水平以纳入购买力平价调整、引入三年期通胀挂钩更新以及将指令范围扩大至包括新的尼古丁和烟草产品来现代化烟草税制（TED）。这些措施旨在提高价格和税收的趋同，减少市场碎片化，并使该指导方针与当代消费模式和公共卫生目标更加一致。任何修订都应该同时考虑到本分析中确定的更广泛的经验教训——尤其是逐步协调调整的重要性、与邻近市场的紧密对接以及强大的执法能力为确保任何未来政策变化可以两者都是财政稳定和有效的公共卫生结果。 1. 欧洲烟草税收概览 1.1 欧盟烟草税收政策演变 欧盟首次在20世纪70年代初正式阐述其对烟草征税的方针，即《欧盟理事会指令72/464/EEC》，该指令旨在协调各成员国之间的消费税，并减少国内市场中的扭曲。1 1992年，通过了三项关键指令——关于香烟的92/79/EEC指令，关于其他卷烟的92/80/EEC指令，以及关于烟草制品消费税结构的95/59/EC指令——构成了欧盟烟草税政策的基石。这些规定于2002年进行了更新，以提高最低税额，以应对不断扩大的价格差异和走私活动。2然而，到了2000年代末，该框架已经破碎、过时，并且与不断变化的公共卫生和市场需求不一致。这导致了2011年采纳了理事会指令2011/64/EU或TED，该指令整合了之前的指令，提高了最低消费税，明确了定义以防止欺诈，并将税收与欧盟健康目标和世界卫生组织烟草控制框架公约更紧密地对齐。3 TED提出了三项核心规定：(i)烟草产品的通用类别和定义、(ii)统一的消费税结构、(iii)最低消费税税率。它为香烟、细支烟、雪茄和雪茄烟以及其他吸烟烟草设定了最低标准。对于香烟，TED要求强制性混合结构，结合了从价消费税（按零售价格的一定百分比设定）和从量消费税（按数量固定的金额）。此外，该指令还设定了发生率要求，即总消费税负担必须至少代表加权平均零售销售价格的60%，且不少于每1000支香烟90欧元。TED还包括一项例外条款，允许征收115欧元或以上消费税的成员国无需遵守上述60%的标准。4 对于除香烟以外的烟草制品，成员国被赋予了更大的灵活性：税率结构可以是完全具体的、完全从价税，或者两者的混合。这些规定旨在确保欧盟内部的一致性，防止产品误分类，并减少避税的机会。每个类别的适用最低税率总结在图1中。 TED的规定通过一系列塑造指令在实际运作中如何起作用的驱动因素来实施。协调一致的规则和连贯的实施旨在在成员国之间提供一致性，同时灵活性和豁免权允许在某些情况下进行一定的国家差异调整。跨国和跨产品趋同旨在缩小成员国之间以及不同类型烟草产品之间的税收水平差异。最后，最低税率提供了一个一致性的基准，同时成员国仍保留灵活性以反映当地情况。6 通过这些驱动因素，TED寻求实现六个具体目标： 1. 确保消费税制度的正常运行，2. 推动市场一体化并消除国内市场的障碍，3. 避免税收导致的竞争扭曲，4. 维护形成价格自由的原则，5. 预防欺诈和走私，6. 通过征税防止产品之间的替代并抑制消费。 共同来说，这些具体目标服务于两大总体目标： • 内部市场的正常运作，• 高水平的健康保护。 TED仍然是欧盟烟草消费税政策的基础，尽管正在讨论对其进行更新，以反映新产品和市场的发展。 1.2 欧盟成员国相对于TED目标的绩效 1.2.1 趋向汇合的不均衡进展 尽管大多数欧盟成员国在2018年前满足了TED的基本要求，但在统一消费税结构方面的进展仍然不均衡。虽然该指令确立了一个共同框架，但一些国家——尤其是爱尔兰、法国、荷兰、芬兰和比利时——仍然将消费税率设定在最低限以上的水平。这些单方面的政策选择与指令的统一目标相悖，并导致了意想不到的后果。 包括在高税区的非法烟草贸易水平上升。这一证据表明，如果没有对最高消费税水平政策的明确限制，欧盟27个成员国之间实现协调结果仍然困难。 因此，欧盟的零售香烟价格现在存在很大差异。到2024年，香烟价格从保加利亚的3.10欧元到波兰的4.10欧元，到法国的12.10欧元和爱尔兰的16.00欧元——每包相差12.90欧元。这种巨大的差异凸显了即使在最低统一标准下，显著的价差依然持续存在。 此外，随着时间的推移，差距已经扩大：2011年，价格从保加利亚每包2.20欧元到爱尔兰每包8.47欧元不等，每包相差6.27欧元，而2024年则是12.90欧元。 价格差异可能影响消费者行为，与其他