在增加收入的同时拯救生命：巴西间接税改革改善烟草、酒精和含糖饮料消费税的机遇2024

授权公开披露 授权公开披露 在增加收入的同时拯救生命 ：巴西间接税改革带来的烟草、酒精和含糖饮料（SSBs）从量税改进的机会 健康税知识注 6 健康税是对具有负面影响的公共健康产品（如烟草、酒精饮料和含糖饮料）征收的从量税。健康税知识笔记是一系列关于财政政策和健康的主题研究。它针对健康税的具体问题以及健康税改革期间提出的关键问题进行了回应，基于全球最佳实践、科学证据以及世界银行在与各国合作设计和实施健康税改革方面的经验。该系列由全球税收计划健康税项目生产。加入我们 ，探索有效利用卫生税来改善人口健康和财政环境。 2024 年 10 月 这份报告由Norman Maldonado、Evan Blecher和Cornelius Fleischhaker编写。作者感谢CerenOzer、Chris Lane和Danielle Bloom在起草过程中提供的审阅和宝贵反馈。作者还感激GermanRodriguez-Iglesias和Jeffrey Drope（约翰斯·霍普金斯大学Tobacconomics）在开发此报告中提供的技术支持以及对第一版的有益评论。此外，作者也感谢世界银行（Edson Araujo和Rajiv Kumar）和经合组织（Bert Brys、Jean-Baptiste Carpentier、Melina Rocha、Céline Colin）的同事对报告进行仔细而全面的审查，并提供了宝贵的见解和建设性的反馈。如有任何问题或反馈，请联系：诺曼 · 马尔多纳多,埃文 · 布莱彻, andCornelius Fleischhaker. 本文中的发现、解释和结论完全是作者们的意见。它们不一定代表国际复兴开发银行/世界银行及其附属组织，或世行执行董事及他们所代表的政府的观点。 归因 请引用以下工作马尔多纳多 N., 布莱彻 E, 和 菲什赫克 C. (2024). 在提高烟草、酒精和含糖饮料从量税的同时拯救生命并增加收入：巴西间接税改革的机会。世界银行全球税制知识简报第6 期。华盛顿特区。 封面照片 ： © Adobestock 。 摘要和建议 巴西的烟草产品、酒精饮料和含糖饮料（SSBs）的税率和价格相对国际同行较低。正在进行的间接税改革法案（PLP 68/2024）及其即将出台的一般法律为实施精心设计的消费税提供了绝佳机会，以针对烟草、酒精和SSBs征收消费税。 如果改革税制并提高税率得以妥善实施，这些措施将更加有效地提升人口健康水平和增加额外的税收收入。全球范围内的证据支持这种改革，从而支持设计合理且管理得当的健康税的使用。 遵循全球最佳实践，建议将健康税集中在特定税种上，或者在混合系统中应用时，特定税种应占消费税比例的较大部分。特定税率，尤其是特定税种的税率，需要显著提高，以使巴西的价格与国际同行对齐，并根据通胀加上三个百分点进行指数化，以保护税收的实际价值随时间变化，并降低烟草、酒精和含糖饮料的可负担性。为了实现这些目标，以下几点建议包含在即将出台的补充法律（涵盖税制结构）和普通法律（涵盖税率）中： 补充法律 ： •烟草：提议的混合系统符合全球最佳实践，然而，为了使现有的好设计有效，并确保积极的健康和收入成果，大幅增加税收将是必要的。 •酒精：建议采用的混合系统符合全球最佳实践，然而从价值链早期阶段应用从价税的税基是提议的内容。在价值链早期阶段应用税基不会对价格产生显著影响，并能实现预期效果。建议将税基应用于供应链后期（即零售价格）以确保更强的健康影响。 •SSBs：应广泛对所有含糖饮料（包括果汁、加糖乳制品以及所有使用糖作为甜味剂的饮料类别）征税，但不包括更健康的选择（例如水和牛奶）。这将实现预期的健康影响，鼓励替代更健康的产品。 普通法 ： •烟草 ： 对香烟采取统一的特定税 ， 税率高。 •酒精饮料和 SSB ： 对特定成分采用高费率 ， 费率随着酒精和糖含量的增加。 •税率的幅度：国际同行和基准与国家特征相一致，有助于估计特定税种组成部分可行的高税率幅度。 •指数化特定税种：定期调整以保护其实际价值，理想情况下自动进行，以防止通货膨胀削弱健康影响和从量税收入。这意味 着根据消费者价格指数自动指数化，并额外调整长期收入增长，以确保产品不会随着时间变得更为实惠。 1. INTRODUCTION 烟草、酒精饮料和含糖饮料（SSBs）的消费是巴西不良健康状况和可预防死亡的重要因素。1这些产品的消费产生显著的负外部性和内部性。2健康税是对这些商品消费征收的特定消费税，通过提高价格，它们是一种有效政策工具，用于纠正负面外部性和内部性。 价格上涨还会通过增加戒烟、减少新消费者（尤其是年轻人）的启动以及减少持续消费者的消费来降低这些产品及其相关健康危害的消费量（NCI和WHO 2016；Babor等2023）。此外，健康税的增加可以产生急需的额外税收收入（世界银行2023b）。 健康税的有效性取决于其设计和实施，包括适当的税结构和税率，并且需要有较大的且定期的税额增加。。巴西正在进行的税制改革 ， 由宪法修正案 132 促成3， 为对烟草、酒精饮料和 SSB 实施精心设计的健康税提供了机会。 2. 烟草、酒精和 SSB 消费对健康的负面影响 在巴西 ， 每年超过 20 ％ 的死亡与烟草 ， 酒精饮料和 SSB 的消费有关。目前，巴西成年人口中10%的人每天吸烟（WHO 2023a），58.1%的成年人是当前饮酒者，8%的成年人是重度连续饮酒者（WHO 2024）。烟草使用造成的危害最大，在巴西，烟草使用导致的死亡人数是酒精使用的2.5倍。按提前死亡计算，烟草使用造成的伤残调整生命年（DALYs）比酒精使用多1.4倍。4烟草使用在巴西有所下降，导致自1990年以来归因于烟草使用的DALYs下降；然而，这种下降在最近十年已经停滞（图1）。此外，归因于烟草使用的DALYs比拉丁美洲平均水平高38%。酒精使用的DALYs在过去三十年中相对稳定，但与拉丁美洲平均水平相比，巴西的酒精使用的DALYs高出7%。同时，归因于超加工饮料（SSBs）的DALYs超过了两倍，自1990年以来增加了147%。 除了对健康的影响外 ， 这些产品的消费还会对 fi 规模和发育产生不利影响这些产品的消费会导致慢性疾病，治疗成本高昂。这直接增加了公共卫生系统的公共成本，并导致家庭自付医疗费用显著增加（Fuchs和 Pierola，2022）。此外，消费还产生了间接成本。成人的劳动力资本因早逝和残疾而被破坏（Cohen、Ferretti 和 McIntosh，2015；世界银行，2021），而在儿童中，则表现为吸烟（Avşar、McLeod 和 Jackson，2021）以及孕期饮酒（Oei，2020）对终身有害的影响。由这种消费引起的发病率、死亡率和残疾也是宏观经济生产力损失的重要来源（Chaker 等，2015）。在收入不平等方面，低收入人群中的消费最高且随之而来的疾病负担集中度也最高，这加剧了贫困循环并增加了不平等现象（Niessen 等，2018）。由于这些产品的消费所造成的总成本远远超过了所征收的健康税收入：仅以烟草为例，在巴西2022年的总成本为1535亿雷亚尔，占当年GDP的1.55%（CONICQ、IECS 和 FIOCRUZ，2023）。 3.巴西烟草、酒精和 SSB 的征税机会 在拉丁美洲和加勒比地区（LAC），巴西的烟草、酒精和含糖饮料（SSBs）的销售价格最低且税率最低，这表明存在很大的机会通过提高税收来减少消费。与其他拉美国家相比，巴西的香烟包装价格最低（图2），并且在G20国家中价格最低。每包香烟的价格仅为1.07美元，相当于该地区中位数价格（秘鲁，3.16美元）的三分之一。对于啤酒，巴西在拉美和G20国家中的价格均为第五低（图3）。对于烈酒，巴西在拉美和G20国家中的价格分别为第四低和第三低（图4）。对于这三种产品而言，低价格的主要原因之一是税收较低（Powell和Chaloupka 2022）。关于每种产品的具体税率详情见附录I。 4.巴西精心设计的健康税 ： 一般考虑 健康税在减少消费和改善健康方面的有效性取决于税率之外的因素。税收设计，特别是税制结构，是健康税的重要特征。这包括税种（即特定税或从价税）、课税基础（即特定税或从价税所依据的体积或价值）、征税范围（即税适用于哪些产品）以及其他可能影响有效税率计算的设计特征（例如门槛和等级）（世界银行2023b）。合理设计的税制确保税额增加会导致价格上升，从而减少消费并改善健康状况，同时增加税收收入并产生代际递进效果（佩雷拉和阿劳约2022）。当税制设计不当且/或税务管理薄弱时，税额增加可能不会导致价格和消费的上升，因此对健康状况也不会产生影响。 方框 1 ： 南非成功实施了烟草特定税 选择特定税和从价税的重要性得到了全球证据和案例的支持。南非经常被引用作为成功通过提高统一特定税收来改善健康的国家之一。1991年至2010年间，卷烟消费税在实际值上每年都有所增加（除了2008年），实际增幅总计达到487%，导致价格上升了246%（见图A）。5价格上涨与香烟销量的急剧下降相吻合，分别在总量和人均量上下降了44%和56%。税收增加通常被过度转嫁，导致价格增幅和销售降幅比正常情况下更大。6 来源：世界银行GTP工作人员根据开普敦大学可征税产品经济学研究单位、南非国家财政部和统计局的数据估算。 在2010年至2023年间，从价税仅增加了23%，而价格仅轻微下降了3%。尽管没有价格上涨，但销售量继续迅速下滑，总体和人均下降幅度分别为58%和64%。通过使用合成控制法（Chelwa, van Walbeek, and Blecher 2017）作为一种计量经济学方法，估计在没有税收增加的情况下（1994年至2004年期间），人均消费会比实际情况高出36%。由于人均销售量在此期间下降了39%，几乎所有的销售下降都可以归因于价格的提高。 销售下滑得到了吸烟率、死亡率和发病率下降的支持。1993年至2017年间，吸烟率从33%降至20%。最新估计数据显示，2020年的吸烟率为17%（van Walbeek, Hill, and Filby, 2023）。吸烟率的下降导致吸烟相关死亡和发病率显著减少。1990年至2019年期间，每10万人中的死亡人数和伤残调整生命年（DALYs）分别下降了27%和37%（GBD, 2019）；同一时期，人均香烟销量下降了70%。相比之下，中高收入国家每10万人中的死亡人数增加了9%，而DALYs则下降了7%。 有机会确保在即将出台的《补充法律》（Lei Complementar, LC）和《普通法律》（Lei Ordinária, LO）中，健康税的设计是合理的。提议的 LC 68 7巴西众议院于 2024 年 7 月批准了新的增值税和消费税法规8。关于健康税 ， LC de fi 涉及新消费税的税种、税基和范围 (Imposto Seletivo), 留待未来的立法令（LO）来设定税率。LC预计将在2024年下半年在参议院进行辩论，而LO则预计在2025年在国会进行辩论。有机会确保参议院辩论中对LC的修正与全球最佳实践保持一致，并确保LO中的税率、税收设计特征以及税务管理要素符合最佳实践。 方框 2 ： 越南和烟草从价税的使用 越南是一个典型案例，表明增加从属价值税（即在供应链早期阶段征收的关税），并不能改善健康结果。9从2008年、2016年和2019年起，卷烟的从量消费税税率有所提高，但对价格的影响有限（见图B）。2006年至2022年间，昂贵的外国品牌的价格按实际价格计算上涨了32%，而本地品牌的價格则下降了26%。这表明，从量税导致更昂贵的品牌有效税率增加更多，从而增加了昂贵品牌与便宜品牌之间的价格差异，并增加了消费者为了避免税率上升而转向更便宜品牌的激励。相反，税负增加并没有减少销量，销售数据显示，2006年至2021年间销量增加了9%。 2006