通过燃油税提供更好的价格信号：巴西消费税改革的机遇2024

巴西消费税改革的机遇 Cornelius Fleischhaker, Daniel Navia, Heron Rios 通过燃油税提供更好的价格信号 巴西消费税改革的机遇 Cornelius Fleischhaker, Daniel Navia, Heron Rios © 2024 国际复兴开发银行 / 世界银行 1818 H 街西北华盛顿特区 20433 电话 ： 202 - 473 - 1000 互联网 ：www. worldbank. org 本工作由世界银行的工作人员与外部贡献者共同完成。报告中呈现的发现、解读和结论并不一定代表世界银行、其执行董事会或其所代表政府的观点。 世界银行不保证本工作所包含数据的准确性、完整性和时效性，并不对信息中的任何错误、遗漏或差异负责，也不承担与使用或未能使用信息、方法、流程或结论有关的责任。地图上所示的边界、颜色、名称和其他信息并不意味着世界银行对任何领土的法律地位作出判断，也不意味着对这些边界的认可或接受。 此处不应构成、被解释或被视为对《世界银行》特权和豁免权的限制或放弃，所有这些特权和豁免权均特此保留。 权限和权限 本作品中的材料受版权保护。鉴于世界银行鼓励传播其知识，您可根据非商业用途复制全部或部分内容，但需完整引用本作品。 关于权利和许可的任何疑问，包括子权利，应发送至世界银行出版物部，世界银行集团，美国华盛顿特区1818 H街NW，邮编：20433；传真：202-522-2625；电子邮件：pubrights @ worldbank.org. 封面设计 ： Maria Lopez TABLE OF CONTENTS 摘要 1 5. 燃油税的分配影响 194. 基于外部性评估的最优燃油税 156. 结论和政策建议 221. 导言 23. 估算巴西的总碳税和相对的燃料税122. 当前税制改革前巴西的运输燃料排放和税收4 摘要 2023年12月，巴西通过宪法修正案批准了一项新的消费税制度，截至2024年7月，国会正在审议的超宪法立法。该立法将包含为燃料设立特殊增值税制度，并针对具有负面健康和环境外部性的商品创建新的消费税。本笔记显示，对化石燃料征收显著的矫正性税收以抵消负外部性是合理的，而最近的燃油税率变动则降低了实际征税效果。根据当前对燃油的税收估计，汽油的碳价相当于每吨CO2征收约68美元的税，但柴油则存在每吨补贴（负税）38美元的情况。新增值税框架下的特别燃料制度预计将以一次性额外税率的形式对燃油征税。这可能引发税收侵蚀的风险，但可以通过引入自动调整机制来缓解。无论是在附加增值税率中还是单独的消费税中计入外部性，都可确保在此制度下正确定价外部性。尽管最富有的40%家庭消费了72%的汽油，但更高的燃油税率仍然增加了穷人的税收负担，尤其是在考虑间接效应的情况下。这一影响可以通过利用产生的收入进行目标转移或减少普遍税收来成功缓解。 INTRODUCTION 化石燃料在交通领域的使用是巴西温室气体（GHG）排放的主要贡献者，并对社会造成了其他重大负面影响，例如加剧了空气污染。税收理论和国际最佳实践表明 ， 化石燃料税收应反映这些 负面外部性。此类征税应通过每单位税的形式，在征收增值税（VAT）之前，并且作为其补充来进行。巴西正在进行的间接税改革将创造一个新的消费税，用于对商品和服务征税。1 “对健康或环境有害 ” 创造了一个通过燃油税改善价格信号提升的机会。巴西已经在朝着在其他领域实施碳外部性定价原则的方向努力，通过提议的排放交易计划（ETS）。将碳外部性纳入道路燃料的税收结构将是这些努力的有效补充，为预计不会被巴西ETS覆盖的碳排放定价。巴西政策制定者对燃油征收特别增值税制度的选择表明了其对此的重视。 在单一阶段的增值税收改中，存在税收侵蚀的风险。然而，通过引入一个定期更新增值税率的调整机制，可以控制这一风险。预期的税制仍然允许对外部性进行适当的定价，这可以在广告-增值税率或单独的消费税中实现。虽然提高燃油税会增加贫困人口的负担，但可以通过利用这些收入进行有针对性的转移支付或减少一般税收来缓解这一影响。 2. 巴西在当前税收改革之前的运输燃料排放和税收 巴西公路运输的排放量很大 ， 并且在过去二十年中呈增长趋势。目前，巴西的道路运输排放约占该国总排放量的大约9%。这些排放是由化石燃料的使用造成的，主要是汽油。 以及柴油，在内燃机车辆（包括汽车、卡车和公共汽车）中。运输排放量的增加是化石燃料使用趋势不断上升的结果，从2002年的约1.2亿吨二氧化碳等效物（CO2e）增加至200百万吨。22022 年二氧化碳吨。 随着乙醇混合燃料的使用。随着电动乘用车、轻型卡车和公共汽车的日益普及，另一种低排放的替代方案现在也成为了可能。 自20世纪70年代以来，巴西就存在化石燃料动力运输的替代方案，但近年来随着汽车行业的多元化和电气化，这些替代方案的使用正在变得更加普遍。自1970 年代以来 ， 巴西一直是替代燃料的领导者 ，为乙醇燃料汽车制定了大规模计划（ Pro á lcool) 。自2000年初以来，巴西销售的 交通运输领域存在大量的机会。尽管与总销量相比，巴西的电动汽车销售相对较小，但近年来增长迅速（从2022年的49,000辆增长至2023年的94,000辆）。 大多数乘用车都是灵活燃料车，这意味着它们能够使用汽油、乙醇或两者的任意组合运行。今天，大约85%行驶在巴西道路上的汽车采用了这项技术。鉴于这种灵活性，乙醇的使用量有所波动，但从未完全达到取代化石燃料的潜力。在峰值时期，即2018年10月，41.5%的灵活燃料车使用了乙醇，但在2023年初下降至低于20%，随后在2024年1月恢复至约30%。尽管最近有所增加，但灵活燃料车队中大部分车辆仍依赖于化石汽油（其中无水乙醇的占比为20%至25%）。 为了实现高效的市场结果，化石燃料的消费应受到比其他商品和服务更重的税收征收，鉴于它们具有显著的负外部性。 如果这些负面外部性没有反映在化石燃料的价格上，结果将是持续的过度消费和忽视转向更少有害的替代方案，尽管从社会角度来看这是最优的。这些替代不仅仅是替代燃料和低排放车辆，还包括转向更为高效的交通方式。 在 2022 年立法改革之前 ， 燃油税是复杂、分散和动荡的。道路燃料的税收经常发生变化，这受财政压力、油价以及政治敏感度之间相互作用的影响。当以当地货币计算的油价高且财政空间允许时，政府会降低燃油税率并实施导致隐性补贴的价格机制。相反，在油价较低且财政需求增加的时期，税收会增加，价格机制与供应成本趋于一致。因此产生的燃油价格大致与邻国及同行国家所实行的价格保持一致（图2）。 诸如城市大众交通或货物铁路运输。这种场景是庇古税的经典案例，通过征收此类税收来抵消负外部性的成本。 消费者所面对的价格中已包含了这一因素。尽管巴西联邦和州政府长期以来一直对化石燃料征税，但其税收政策的形成受到了燃料作为便利税基的重要性的驱动、油价波动所引发的反复压力，以及倾向于某些燃料以与工业和产业政策相关的原因。环境影响，包括与温室气体排放、人类健康成本和其他外部性相关的因素，在塑造巴西的燃料税收政策方面扮演了非常有限的角色。 燃油税由多个联邦和州税项构成，这增加了巴西本已错综复杂的税制体系的复杂性。对液体燃料征收的三个税是国家级的 ICMS税、社会整合计划/计费的联邦贡献（PIS/COFINS）税以及经济领域干预的联邦贡献（CIDE） 在中位数情况下，ICMS税率为18%，但这对于柴油（18%）和乙醇（24%）的情况并非如此。然而，汽油的过度征税水平在各州之间差异显著。从2019年来看，燃料的PIS/COFINS税收及CIDE税大约为R$27.4亿（占GDP的0.4%，总联邦收入的1.3%）（见图3）。联邦的PIS/PASEP和COFINS税按照大部分商品和服务的价值链上的定额税率征收，允许之前税费的抵扣，类似于增值税。然而，这种对燃油的征税方式采用了单阶段系统，并按每升特定金额征收。因此，这种按需征收的税额随时间变化，相对于标准税率而言，其过度征税或不足征税的程度也随时间变化。燃料的CIDE税在多次减税后，至2018年柴油的税率为零。在2022年前，汽油的税率为每升R$0.10。2022年，该税率暂时被设置为零，随后在2023年恢复至之前的水平。因此，CIDE收入相对较小，在2016年最多达到GDP的0.1%，而在2022-23年间下降至约0.02%。 税收。 ICMS 和 PIS / COFINS 是商品和服务税， 影响广泛的商品和服务 并且构成了巴西最大的间接税。CIDE于2001年作为财政调整努力的一部分引入，是一种具有选择性应用的消费税。然而，所有三种税收都使用了具有不同税率的特殊制度对燃料征税。因此，燃料税收往往成为已经过于复杂的税制体系中最为复杂的一个领域。ICMS制度历史上特别复杂，因为不同的州会应用不同的税率和评估方法，经常采用预付付款的方式以简化收入收集并防止欺诈。然而，由于逃税导致的燃料税收损失估计值为6 巴西波动的燃油税收为各州创造了一项变化但重要的收入来源，而联邦政府的收入在近几年有所减少。 2021年，巴西的总燃油ICMS税占其GDP的1.3%，占总体ICMS的近17.5%。大多数州对汽油征收的ICMS税率显著高于其标准税率（中位数为28%）。 5.ICMS是巴西收入最大的税种，约占GDP的7%。PIS/COFINS则是第二大联邦税收，约占GDP的3.5%，仅次于个人所得税，成为第二大。从法律上讲，PIS/COFINS和CIDE被定义为贡献而非税收，因为它们的用途受特定用途限制。然而，由于它们是强制性收费且与纳税人获得的直接利益无关，实际上它们发挥着税收的作用。See FGV (2021)关于欺诈行为的描述和税收损失的估计。 在2022年，一系列快速的政策变动导致了燃油税的简化与削减，这为巴西各级政府，尤其是各州政府带来了巨大的收入损失。全球石油及成品油价格因2022年俄罗斯对乌克兰的入侵而上涨引发了一系列迅速的立法和司法事件，这些事件导致了巴西燃料税制发生了重大变化。2022年的法律（LeiComplementar192/22) 将燃油的ICMS税收从具有众多州特定复 tax. another law (Lei Complementar 194/22) 确立了燃料和其他基本商品及服务的ICMS税率上限。这些法律导致了州和联邦政府的大量收入损失。从2022年中期到2023年第三季度，各州的ICMS燃油税收总额以实际价值计算下降了23%，部分州下降幅度高达47%（见图5）。然而，考虑到立法变更还使燃油的联邦税（PIS/COFINS、CIDE、进口税）降至零，全国财政影响更为显著。 杂性的类似增值税，转变为全国统一的一阶段税收。 税收可以用来平抑燃油价格波动，但此类机制需要精心设计以保持价格信号并避免系统性收入损失。国家常利用燃料税来减轻消费者面临的燃料价格波动。固定消费税已经平滑了精炼产品价格相对于原油价格的相对价格波动。然而，巴西通常以非正式的方式调整固定税和从价税税率，以抵消油价上涨的影响。墨西哥和智利等其他国家则有明确的、法律规定的税收角色，在稳定燃料价格方面发挥作用。巴西缺乏正式机制确保税收在油价波动期间保持平衡，导致在高油价时期税收减少，而在低油价时期并无相应的税收增加。 特别是在拥有国内原油或成品油供应的国家中，往往容易倾向于在国内市场固定燃油价格。固定燃料价格，在国际成本水平以下的较低水平普遍存在于石油生产国。在巴西，燃料价格被指定为受监管的价格。(高级管理员)政府有时通过巴西石油公司（Petrobras）介入以保持价格低于成本平价，尤其是在2011年至2015年间。从2016年到2023年5月，Petrobras 使用进口平价公式来确定加工厂门市价格，该价格上会加上税费。2023年5月，Petrobras 宣布了一项新的定价策略，将专注于“客户的替代选项”和公司的