2026年政府工作报告解读：立足实际，打牢基础

——2026年政府工作报告解读 2026年3月5日 ⚫十 五 五 开 局 之 年 ，面 对 外 部 较 大 不 确 定 性 ，中 国 的 选 择 是 坚 持 高 质 量 发 展 、强化 底 线 思 维 ，从 实 际 出 发 、按 规 律 办 事 ，为 调 结 构 、防 风 险 、促 改 革 留 出 空 间 。 分析师 章俊首席经济学家：010-8092-8096：zhangjun_yj @chinastock.com.cn分析师登记编码：S0130523070003 ⚫一 、 增 长 目 标 有 所 调 整 ， 求 真 务 实 、 做 好 里 子。首 先 ，2026年GDP增 长目 标 设 定 为4.5%—5%区 间 ，体 现 求 真 务 实 、提 质 增 效 的 鲜 明 导 向 。目 标 调 整并 非 放 松 要 求 ，一 方 面 契 合 中 央 经 济 工 作 会 议“ 做 优 增 量 ”“ 树 立 正 确 政 绩 观 ”要 求 ，为 经 济 底 层 逻 辑 从 传 统 模 式 向 因 地 制 宜 发 展 新 质 生 产 力 转 型 留 足 空 间 ，更 重“ 里 子 ”与 高 质 量 ；另 一 方 面 ，灵 活 区 间 化 安 排 有 助 于 缓 解 供 强 需 弱 格 局 ，对 改 善 物 价 低 位 运 行 、推 动 需 求 回 暖 形 成 支 撑 。其 次 ，CPI目 标 延 续2%左 右 ，与 上 年 保 持 一 致，政 策 重 心 转 向 促 进 物 价 合 理 回 升 、改 善 供 求 关 系 。第 三 ，城镇 调 查 失 业 率 目 标 保 持5.5%左 右 ，就 业 仍 是 宏 观 政 策 力 度 的 核 心 观 测 变 量 ，稳 就 业 、保 民 生 的 政 策 优 先 级 不 变 。此 外 ，粮 食 产 量 目 标 保 持 稳 定 ，坚 守 粮 食安 全 底 线 ；单 位GDP能 耗 指 标 更 换 为 单 位GDP二 氧 化 碳 排 放 ，目 标 年 均降低3.8%左 右，与“ 十 四 五 ”时 期 碳 排 放 目 标 基 本保 持 一 致。上 述 目 标 设 定 与我 们 在 两 会 前 瞻 报 告 中 的 预 期基 本相 符。 张迪：010-8092-7737：zhangdi_yj@chinastock.com.cn分析师登记编码：S0130524060001 詹璐：0755-8345-3719：zhanlu@chinastock.com.cn分析师登记编码：S0130522110001 吕雷：010-8092-7780：lvlei_yj@chinastock.com.cn分析师登记编码：S0130524080002 ⚫二 、财 政 保 持 必 要 强 度 ，方 向 优 化 、兜 牢 底 线。一 是2026年 总 体 支 出 力 度“ 只 增 不 减 ”，财 政 政 策 基 调 体 现 了“ 延 续 与 稳 定 ”。2026年 赤 字 率4%（ 前值4%），新 增 赤 字 规 模5.89万 亿 元。一 般 公 共 预 算 支 出 规 模 将 首 次 达30万亿 元 ，支 出 预 算 增 速 为4.4%，与 我 们 在 两 会 前 瞻 报 告 的 预 期 完 全 一 致 。拟 发行 超 长 期 特 别 国 债1.3万 亿 元（ 与 上 年 持 平 ，略 低 于 预 期 ），拟 发 行 特 别 国 债3000亿 元，拟 安 排 地 方 政 府 专 项 债 券4.4万 亿 元 （ 与 上 年 持 平 ） 。 以 上 合 计预 算 内 广 义 赤 字 规 模11.89万 亿 ， 比 上 年 增 加300亿 元 ， 对 应 预 算 内 广 义 赤字 率8.1%左 右（ 前 值8.5%）。需 要 提 示 的 是 ，在2025年 更 加 积 极 的 基 础 上继 续 扩 大 财 政 支 出 盘 子 ，本 身 也 是 财 政 政 策 十 分 积 极 的 信 号 体 现。二 是如 何 理解 广 义 赤 字 率 由8.5%小 幅 下 行 至8.1%。2025年 广 义 赤 字 率8.5%为 历 史 高位 ，对 应 超 常 规 逆 周 期 调 节 。2026年 作 为“ 十 五 五 ”规 划 开 局 之 年 ，宏 观 政策 更 加 注 重 逆 周 期 和 跨 周 期 调 节的协 调 ，在 狭 义 赤 字 率 持 平 的 基 础 上 ，广 义 赤字 率 小 幅 下 行 ，可 为 应 对 未 来 不 确 定 性 预 留 政 策 空 间 ，同 时 缓 释 地 方 债 务 与 政府 杠 杆 压 力。另 一 方 面 ，优 化 政 府 性 基 金 预 算 管 理 ，控 制 专 项 债 规 模 的 扩 张 速度 。三 是节 奏 使 用 上 ，提 前 批 额度 下 达 ，财 政 延 续 靠 前 发 力 特 征 。根 据 企 业 预警 通 数 据 统 计 ，截 至3月5日 数 据 ，全 国 已 累 计 下 达 提 前 批 新 增 债 务 限 额2.36万 亿 元 ，其 中 一 般 债5263亿 元 ，专 项 债1.84万 亿 元 。提 前 下 达 额 度 除 支 持项 目 建 设 外 ， 还 将 继 续 用 于 化 解 存 量 隐 性 债 务 和 解 决 政 府 拖 欠 账 款，2026年持 续 支 持 化 债 的 债 券 资 金 有 望 进 一 步 前 置 。使 用 方 式 上 ，将 持 续 深 化 财 政 资 金直 达 市 县 机 制 ， 增 加 对 地 方 财 力 性 转 移 支 付 规 模 ，强 化 财 力 下 沉 与 基 层 保 障 ，提 升 资 金 使 用 效 率 ，切 实 增 强 市 县 财 政 统 筹 能 力 ，兜 牢“ 三 保 ”底 线 、支 撑 重点 项 目 落 地 见 效 。四 是 支 出 方 向 上 ，统 筹 推 进 投 资 于 物 与 投 资 于 人 紧 密 结 合 。一 方 面 ， “ 两 重 、 两 新 ” 仍 是 扩 大 内 需 的 重 要 抓 手 ，2026年 发 行1.3万 亿 超长 期 特 别 国 债 用 于“ 两 重 、两 新 ”(2025年1.3万 亿)，新 增 设 立1000亿 元 财政 金 融 协 同 促 内 需 专 项 资 金 ，体 现 政 策 连 续 性 与 稳 定 性 ；另 一 方 面 ，推 动 更 多资 金 资 源 对 新 质 生 产 力 、 人 的 全 面 发 展 等 重 点 领 域 投 入 这 一 政 策 导 向 将 会 延 赵红蕾：010-8092-7606：zhaohonglei_yj@chinastock.com.cn分析师登记编码：S0130524060005 铁伟奥：136-8324-0373：tieweiao_yj@chinastock.com.cn分析师登记编码：S0130525060002 路自愿：136-7105-7587：luziyuan_yj@chinastock.com.cn分析师登记编码：S0130525070001 续 强 化 。 在3月4日 十 四 届 全 国 人 大 四 次 会 议 新 闻 发 布 会 上 ， 大 会 发 言 人 指出 今 年 全 国 人 大 将 制 定 社 会 救 助 法 、医 疗 保 障 法 、托 育 服 务 法 等 ，推 动 将 更 多资 源 投 入 民 生 领 域 ， 让 人 民 群 众 能 消 费 、 敢 消 费 、 愿 消 费 。 ⚫三 、货 币 维 持 适 度 宽 松 ，灵 活 高 效 、协 同 财 政。本 次报 告 维持“ 适 度 宽 松”的 基 调 ， 重 申 “ 把 促 进 经 济 稳 定 增 长 、 物 价 合 理 回 升 作 为 货 币 政 策 的 重 要 考量 ”，明 确提出“ 灵 活 高 效 运 用 降 准 降 息 ”，释 放 年 内 仍 有 降 准 降 息 空 间 的 积极 政 策 信 号。 展 望2026年 ， 货 币 政 策 主 要 包 含 两 条 线 索 ：第 一 ， 灵 活 高 效 ，将 结 构 性 货 币 政 策 工 具 放 在 更 加 重 要 的 位 置 。本 次报 告 针 对 结 构 性 货 币 政 策工 具 明 确 提 出 “适 当 增 加 规 模,完 善 实 施 方 式” ， 结 构 性 货 币 政 策 工 具 的 规 模扩 张 成 为 央 行 稳 健 扩 表 的 重 要 路 径 。第 二 ，协 同 财 政 ，保 持 宏 观 政 策 一 致 性 ，以 提 升 政 策 效 能。一 是，本 次 报 告 再 次 强 调“ 保 持流 动 性充 裕 ”，配 合政 府 债券 发 行 ，人 民 银 行 将 呈 现 稳 健 扩 表 并 保 持 宽 货 币；二 是，结 构 性 货 币 政 策工 具与 财 政 贴 息 相 结 合为 重 点 领 域 提 供 资 金 支 持；三 是 ，本 次 报 告 新 增“充 分 发 挥数 据 要 素 、知 识 产 权 等 无 形 资 产 作 用”，如 果 希 望 发 挥 无 形 资 产 在 信 贷 投 放 中的 作 用 ， 就 需 要 与 财 政 协 同 ， 优 化 融 资 担 保 和风 险 补 偿机 制 。2026年 新 增 政府 债 务 规 模 将 再 创 新 高 ，叠 加 政 策 前 置 的 要 求 ，50BP的 降 准 有 望 在3月落 地。稳 预 期（ 外 部 ）、稳 就 业（ 内 部 ）、稳 市 场（ 金 融 ）将 是 观 察 全 面 降 息 可 能 落地 的 重 要 线 索。预 计 全 年 会 有1次 降 息 ， 总 计 调 降 政 策 利 率10-20BP。 ⚫四 、扩 大 内 需 头 号 任 务 ，提 振 消 费 、稳 定 投 资 。1）提 振 消 费 组 合 拳 ：增 收减 负 、优 化 供 给 、加 强 资 金 保 障 。一 是 提 振 居 民 收 入 预 期 和 消 费 能 力 ，制 定实 施 城 乡 居 民 增 收 计 划 ，完 善 薪 酬 和 社 保 制 度 ；二 是 实 施 服 务 消 费 体 质 惠 民 行动 ，丰 富 消 费 场 景 ，增 加 假 期 ，灵 活 调 休 ，取 消 消 费 领 域 不 合 理 限 制 ，释 放 文旅 、赛 事 、康 养 等 领 域 消 费 潜 力 。三 是 维 持 财 政 资 金 保 障 力 度 ，安 排 超 长 期 特别 国 债2500亿 元 支 持 以 旧 换 新 、 设 立1000亿 元 财 政 金 融 协 同 促 内 需 专 项 资金 。2）稳 定 投 资 三 主 线 ：中 央 引 领 、撬 动 社 会 资 本 、投 资 于 人 。一 是 加 强中 央 引 领 特 征 ，中 央 预 算 内 资 金 增 加200亿 元 ，超 长 期 特 别 国 债8000亿 元 保持 稳 定 ，加 大 中 央 投 资 比 例 ，另 外 积 极 推 动 央 国 企 扩 大 有 效 投 资 ；二 是 充 分 挖掘 释 放 有 效 投 资 潜 力 ，专 项 债 向 项 目 准 备 充 分 的 地 区 倾 斜 ，支 持 民 间 资 本 参 与铁 路 、 核 电 、 水 电 、 供 水 等 重 点 领 域 项 目 ， 鼓 励 央 企 民 企 协 同 推 进 重 点 项 目 。三 是 落 实 投 资 于 物 于 投 资 与 人 相 结 合 ， 提 高 民 生 类 政 府 投 资 比 重 。 ⚫五 、加 快 建 设 现 代 化 产 业 体 系 ，培 育壮 大 新 动 能 、提 质 服 务 业。2026年 政府 工 作 报 告 将“加 紧 培 育 壮 大 新 动 能”作 为 全 年 重 点 任 务 之 一 ， 提 出 把 发 展经 济 的 着 力 点 放 在 实 体 经 济 上 ， 通 过 发 展 新 质 生 产 力 加 快 建 设 现 代 化 产 业 体