——海外税制学习系列二：如果糖税落地，该有何流程？

【宏观专题】 如果糖税落地，该有何流程？ ——海外税制学习系列二 背景 华创证券研究所 最近资本市场对糖税开始有了讨论和关注。本文仅探讨，如果糖税落地，该有何流程？ 证券分析师：张瑜邮箱：zhangyu3@hcyjs.com执业编号：S0360518090001 核心观点 糖税落地的潜在流程，关键看定性——就看是新税种还是消费税新税目： 1、如果作为新税种（如“健康税”），需履行全国人大立法程序，推进周期可能历时数年； 证券分析师：高拓电话：010-66500860邮箱：gaotuo1@hcyjs.com执业编号：S0360521080001 2、如果作为消费税新税目，则可由国务院直接调整，年内或随时落地； 3、从国际经验看，若我国想加快实施糖税，作为消费税新税目的概率或不小。 主要观点 一、理论的基石：税收法定——新税种需履行全国人大立法程序 相关研究报告 当前在我国，讨论任何一个新税的落地，都要基于税收法定这一大原则。 《【华创宏观】美欧日央行暂时进入观望期——全球货币转向跟踪第8期》2025-08-06《【华创宏观】不只是当下，不急于当下——反内卷的定性定量理解》2025-08-05《【华创宏观】税收经济剪刀差：几点产业观察》2025-07-24《【华创宏观】货币黄金增长规模创2011年以来的历史记录——2025年Q1跨境资本季度跟踪》2025-07-18《【华创宏观】三季度美债供给压力有多大？》2025-07-16 税收法定，“简而言之，就是政府收什么税，向谁收，收多少，怎么收，都要通过人大来立法决定（时任全国人大常委会副秘书长傅莹，2015）”；2015年新《立法法》实施以后，凡是开征新税的，要由全国人大及其常委会制定税收法律——第十一条规定：“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度，只能由法律规定”；第十条规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会根据宪法规定行使国家立法权。 落地流程而言，新税要立法，法定程序至少需四步（提出-审议-表决-公布），考虑法律案提出前一般还需要2~3步准备程序（授权试点（针对重大改革）、草案起草、公开征求意见），总共一般需要6~7步（详见正文）。 流程周期而言，若涉及实质性的税制改革，从草案到公布可历时数年。 新《立法法》后打头阵的《环境保护税法》：从2014年底财政部完成草案到2016年12月全国人大常委会二审并最终通过历时2年（2018年1月1日正式施行）； 影响更大的《增值税法》：由2020年5月财政部向国务院报送草案送审稿到2024年12月三审并最终通过历时近5年（2026年1月1日正式施行）； 更为极端的房地产税：2021年10月人大授权国务院开展改革试点工作后，国务院至今未印发试点办法（尚未进入立法程序，准备程序历时已超4年）。 二、实践的例外：授权国务院——未立法税种下增加新税目，可不过全国人大那么对于糖税这样的新税，要落地，是否一定要履行全国人大立法程序？ 答案是不一定，例外情形是在未立法税种下增加新税目，可由国务院直接调整——2015年《立法法》第十二条规定，第十一条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。 这一授权，可以追溯到1985年，是特殊历史条件下的产物：20世纪80年代初，出于发展和改革的需要，我国在人大立法程序尚不完善的背景下进行了大量税收改革，1985年人大授权国务院颁布税收等经济体制和对外开放方面的暂行条例，增值税、消费税、资源税等都以国务院暂行条例的形式颁布。 目前我国18个税种中，仍有4个以暂行条例形式存在，分别是消费税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税。 也就是当前如果想在这4个税种底下增加新税目，由于国务院仍有人大授权，可以不经全国人大，而是国务院可根据暂行条例直接调整。以消费税为例，2022年10月财政部、海关总署、税务总局直接发布《关于对电子烟征收消费税的公告》，又如2025年7月财政部、税务总局直接发布《关于调整超豪华小汽车消费税政策的公告》，均经国务院批准，没有再经全国人大立法程序。 而如果想在14个已立法税种底下增加新税目，因为没有授权（已制定法律），必须履行全国人大立法程序：以环境保护税为例，2025年9月向十四届全国人大常委会提请修正草案初次审议，将挥发性有机物（VOCs）全部纳入环境保护税征收范围（即增加税目），该修正草案也经历了二审后通过（历时1年多）。 三、新税落地的三种情形 总结一下，当前新税落地，可以分三种情形： 1、情形一：作为新税种，需履行全国人大立法程序； 2、情形二：作为14个已立法税种底下的新税目，需履行全国人大立法程序； 3、情形三：作为4个未立法税种（仍是暂行条例）底下的新税目，可不经全国人大，而是国务院可直接调整。 四、糖税落地的两种情形：关键看定性——就看是新税种还是消费税新税目那么，如果当前糖税落地，该有何流程？ 基本排除情形二，就看是新税种（情形一）还是消费税新税目（情形三）：由于糖税在我国消费税以外难以对应可增加糖税税目的税种，作为消费税以外税种的新税目的概率极低。 如果作为新税种（如“健康税”），需履行全国人大立法程序。如上文所述，推进周期可能历时数年； 如果作为消费税新税目，则可由国务院直接调整，年内或随时落地。 从国际经验看，若我国想加快实施糖税，作为消费税新税目的概率或不小：如我们在《何以负“甜蜜”——海外税制学习系列一》中所述，在征收糖税的41个国家中，有36个国家走消费税形式（注：指对烟酒等特定商品和服务征收的Excise Tax（即我国的消费税概念），而非普遍征收的增值税（VAT）），占比近90%。 风险提示： 税收制度改革不及预期、历史资料收集不完备、国际经验不完全适配中国。 投资主题 报告亮点 紧接海外税制学习系列一，针对糖税潜在落地的探讨，理清相关法律法规，给出不同情形下的流程线。 投资逻辑 糖税落地的潜在流程，关键看定性——就看是新税种还是消费税新税目： 1、如果作为新税种（如“健康税”），需履行全国人大立法程序，推进周期可能历时数年； 2、如果作为消费税新税目，则可由国务院直接调整，年内或随时落地；3、从国际经验看，若我国想加快实施糖税，作为消费税新税目的概率或不小。 目录 一、理论的基石：税收法定——新税种需履行全国人大立法程序.............................6二、实践的例外：授权国务院——未立法税种下增加新税目，可不过全国人大.....7三、新税落地的三种情形.................................................................................................8四、糖税落地的两种情形：关键看定性——就看是新税种还是消费税新税目.........8 图表目录 图表1新税种开征程序.........................................................................................................7图表2新税目增加程序.........................................................................................................8图表3新税落地情形.............................................................................................................8图表4糖税落地情形.............................................................................................................9图表5含糖饮料税征税范围的国际比较（2022）.............................................................9图表6中国20-79岁糖尿病患病率增长至2024年约12%，在全球已处于较高水平..10图表7美国7个城市的糖税绝大部分被分配用于社区投资和健康、反哺受影响社区12图表8含糖饮料税计征方式与税率的国际比较（2022）...............................................11 一、理论的基石：税收法定——新税种需履行全国人大立法程序 当前在我国，讨论任何一个新税的落地，都要基于税收法定这一大原则。 税收法定，“简而言之，就是政府收什么税，向谁收，收多少，怎么收，都要通过人大来立法决定（时任全国人大常委会副秘书长傅莹，2015）”；2015年新《立法法》实施以后，凡是开征新税的，要由全国人大及其常委会制定税收法律——第十一条规定：“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度，只能由法律规定”；第十条规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会根据宪法规定行使国家立法权；立法权中，修宪权是最高的立法权，只能由全国人大行使；全国人大还行使制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律的职权。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律。 落地流程而言，新税要立法，法定程序至少需四步（提出-审议-表决-公布），考虑法律案提出前一般还需要2~3步准备程序（授权试点（针对重大改革）、草案起草、公开征求意见），总共一般需要6~7步。 以《立法法》对“税收法定”作出明确规定之后、提请全国人大常委会审议的首部单行税法——《环境保护税法》为例，分6步： 1、草案起草：2014年底财政部会同环境保护部、国家税务总局完成了环境保护税法草案并报送国务院； 2、公开征求意见：2015年6月，国务院法制办公布了《环境保护税法（征求意见稿）》，征求社会各界意见（随后在2015年8月，环境保护税法被补充进第十二届全国人大常委会立法规划）； 3、法律案的提出：2016年8月29日，《环境保护税法（草案）》首次提请全国人大常委会审议； 4、法律案的审议：9月，全国人大常委会法工委公布了《环境保护税法（草案）》及说明，向社会公众广泛征求意见。12月全国人大常委会二审（二审中，吸收了企业和部门提出的意见，对税额幅度明确规定了以10倍为限，这既给了地方政府根据本地实际制定具体适用税额的充足空间，又体现了对政府征税权的法律约束）。 5、法律案的表决：12月25日表决，法案通过。 6、法律的公布：据新华社12月25日电，中华人民共和国主席令《中华人民共和国环境保护税法》已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2016年12月25日通过，现予公布，自2018年1月1日起施行。 流程周期而言，若涉及实质性的税制改革，可历时数年。 新《立法法》后打头阵的《环境保护税法》：从2014年底财政部完成草案到2016年12月全国人大常委会二审并最终通过历时2年（2018年1月1日正式施行）； 影响更大的《增值税法》：由2020年5月财政部向国务院报送草案送审稿到2024年12月三审并最终通过历时近5年（2026年1月1日正式施行）； 更为极端的房地产税：2021年10月人大授权国务院开展改革试点工作后，国务院至今未印发试点办法（尚未进入立法程序，准备程序历时已超4年）。 资料来源：财政部，中国人大网，华创证券 二、实践的例外：授权国务院——未立法税种下增加新税目，可不过全国人大那么对于糖税这样的新税，要落地，是否一定要履行全国人大立法程序？ 答案是不一定，例外情形是在未立法税种下增加新税目，可