自动驾驶战略与政策观察（2025年）
——推动自动驾驶全场景落地，抢占科技发展制高点 (2025年) 中国信息通信研究院政策与经济研究所人工智能与经济社会研究中心2026年2月 版权声明 本报告版权属于中国信息通信研究院、人工智能与经济社会研究中心，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院、人工智能与经济社会研究中心”。违反上述声明者，编者将追究其相关法律责任。 前言 2025年以来，全球自动驾驶产业迈入加速突破的关键阶段。主要国家纷纷聚焦技术创新、场景落地与监管完善三大核心领域加大战略投入，结合自身产业基础形成差异化发展格局，行业整体呈现蓬勃向上的发展态势。在技术研发方面，感知系统精度与环境适应性持续提升，端到端大模型的规模化落地为解决复杂场景决策难题提供了可行路径，长期制约行业发展的“长尾问题”实现系统性突破。在产业链升级方面，激光雷达等核心零部件实现性价比跃迁，推动自动驾驶车辆在性能迭代升级的同时，成本持续下行，为规模化普及奠定坚实基础。在场景应用领域，自动驾驶在出行服务、智慧物流及封闭场地作业等场景中实现规模化部署，落地速度与覆盖广度均实现跨越式增长，形成多元化商业落地生态。在监管体系建设方面，各国普遍采用“积极鼓励+审慎规范”的协同治理模式，在保障技术创新活力与守住安全底线之间构建动态平衡机制。 中国信息通信研究院政策与经济研究所车联网团队基于对主要国家和地区自动驾驶政策法规及产业进展的多年持续追踪，打造《自动驾驶战略与政策观察》系列报告。本期报告聚焦中国与美国两大核心市场，系统梳理两国自动驾驶产业发展与政策演进脉络，核心内容涵盖三方面：其一，聚焦出行服务、物流运输、封闭场地应用等关键场景，全景呈现中美两国自动驾驶产业落地进展与阶段性特征；其二，系统梳理近年来两国出台的核心政策法规，剖析各自在制度设计、推 进路径上的差异化规律；其三，结合当前发展态势，对自动驾驶产业未来演进方向及监管体系优化趋势进行展望并提出相关对策建议。报告旨在通过长期系统性观察，深度提炼自动驾驶产业发展规律与政策体系构建经验，为行业高质量发展提供决策参考与实践支撑。 目录 一、自动驾驶产业迈入加速发展与价值兑现新阶段..............................................1 （一）三大核心场景进入应用突破与商业价值释放关键期.............................2（二）以中美为核心的全球自动驾驶产业格局加速形成.................................8（三）政策法规体系成为巩固自动驾驶产业引领优势的重要制度保障.......11二、中美自动驾驶政策法规加速迭代，夯实产业发展制度基础........................12（一）中国以顶层战略规划为牵引，系统推进政策法规体系建设...............13（二）中国地方政府先行先试，推动政策法规持续迭代与应用落地...........16（三）美国联邦政策从“原则引导”向“制度深化”稳步推进...........................19（四）美国州级多元立法路径并行，从测试准入迈向部署规范化...............22三、自动驾驶产业加速演进与中长期发展展望....................................................24（一）规模化商用加速普及，应用体系日趋成熟...........................................24（二）产业生态持续拓展，跨界融合趋势显著...............................................25（三）无人化路径逐步清晰，关键制约因素呈现结构性变化.......................26（四）中美加快全球布局，本地化运营体系初步形成...................................26四、健全自动驾驶政策法规体系的建议................................................................27（一）构建系统协同的监管体系，提升综合治理效能...................................28（二）完善数据治理与安全制度，筑牢应用基础保障体系...........................28（三）加快基础设施标准化与政策配套，支撑规模化落地应用...................29（四）创新保险与金融服务机制，探索数据驱动新模式...............................29 图目录 图1百度萝卜快跑、Waymo的Robotaxi运营场景..............................................3图2新石器、NURO无人递送车.............................................................................6 自动驾驶是融合人工智能、信息通信技术、大数据、云计算等前沿技术的综合性载体，贯通汽车、交通、通信等多个产业，已成为全球科技与产业创新的核心赛道。当前，主要国家和地区均高度重视自动驾驶的战略价值，将其视为争夺科技主导权和产业竞争力的制高点，自动驾驶已成为抢占科技发展制高点的战略要地。而自动驾驶的应用成效与产业化水平，更是衡量国家综合实力的重要标志，也成为大国竞争的核心焦点。自动驾驶产业化绝非单一领域的技术突破，是推动科技创新与产业创新深度融合的关键引擎。它通过技术与产业的跨界融合，持续催生新业态、新模式，引领制造业向高端化、智能化、绿色化转型，成为激活产业创新活力的核心支点。 一、自动驾驶产业迈入加速发展与价值兑现新阶段 2025年，是自动驾驶产业技术、政策与产业化三重共振的关键节点。在此期间，自动驾驶加速从试点走向普及，全面迈入商业落地与数据飞轮驱动的新阶段。技术层面，自动驾驶在城市复杂场景的适应能力不断突破，激光雷达等硬件成本持续下降，大算力芯片等性能迭代提升，推动技术从“可用”向“好用”跨越。政策层面，自动驾驶法规框架日趋完善，事故责任界定、数据安全管理等关键制度加速更迭，努力为自动驾驶商业落地扫清制度障碍。产业化层面，自动驾驶出租车（Robotaxi）、自动驾驶递送车、港口集卡等应用场景加速推进规模化落地与商业应用运转，形成“数据积累—算法迭代—体验提升—规模扩张”的正向循环。 （一）三大核心场景进入应用突破与商业价值释放关键期 1.出行服务成为自动驾驶商业落地的重要突破口 当前，出行服务已成为自动驾驶技术落地与商业应用探索的核心赛道，呈现出“热度高、玩家多、突破近”的鲜明特征。一是赛道热度空前，万亿市场前景激活产业热情。出行服务领域被业界视为自动驾驶商业化的“黄金赛道”，其潜在的万亿级市场规模，吸引了产业链资源的加速涌入，是自动驾驶技术创新应用的核心方向。二是参与者众多，全产业链玩家构建竞争生态。从整车制造、传感器供应，到算法研发、出行平台运营，各环节企业均展现出深度参与意愿，推动构建“技术+场景+运营”的全链条竞争格局，助力生态持续扩容。三是商业应用爆发点临近，技术、成本与示范应用加速突破。随着自动驾驶感知决策成熟度大幅提升，核心硬件成本持续下降，叠加多地示范应用项目的规模化落地，行业正加速迈入商业应用的关键阶段。 在自动驾驶出行服务的全球竞争格局中，中美两国的发展尤为引人注目，逐步形成了具有显著本国特征的差异化发展路径。中国高度重视技术能力与应用场景的深度结合，着力打造涵盖技术研发、基础设施、应用服务与政策协同的全链路闭环生态。中国企业非常重视自动驾驶技术的场景适配与系统协同能力建设，通过持续推进自动驾驶技术与车路云一体化体系的深度融合，逐步形成具有中国特色、与现代城市运行体系和产业体系深度耦合的自动驾驶解决方案。从应用进 展看，以百度萝卜快跑、小马智行等为代表的Robotaxi头部企业，已构建起覆盖技术研发、场景创新、商业落地以及国际拓展的全链路生态体系。以百度萝卜快跑为例，作为全球主要的Robotaxi提供商之一，其在商业应用落地与规模拓展上持续领跑。截至目前，萝卜快跑已在全球武汉、北京、深圳、上海、重庆等22个城市提供常态化出行服务，并在部分区域实现了7x24小时应用服务1。其全球总订单量已累计超过1700万单。在自动驾驶测试与运行里程方面，百度萝卜快跑自动驾驶总里程已突破2.4亿公里，其中约1.4亿公里为完全无人驾驶（即主驾无安全员）。今年，萝卜快跑还获得阿联酋颁发的自动驾驶路测牌照，迈出了全球布局的关键一步，旨在将已验证的中国模式推向海外市场。 来源：互联网 美国通过“技术领先、头部企业集中、全球化布局”的组合策略，加速形成自动驾驶领域的先发优势，并试图在核心技术、数据规模和商业模式层面，逐步构建具有排他性的技术与产业主导格局。美国以 自动驾驶关键技术突破为核心支点，依托先进算力基础设施、高端芯片体系，以及Waymo、特斯拉、亚马逊等科技巨头在云计算、大数据与AI领域的综合能力，同时借助其长期积累的海外生态体系与资本布局，试图在全球范围内形成以技术标准、平台能力和商业模式为核心的结构性垄断优势。以谷歌Waymo为例，仅半年时间Waymo付费Robotaxi的服务订单量就由约20万次/周快速提升至45万次/周以上，无人驾驶模式下的累计自动驾驶里程突破1亿英里。目前，Waymo已在凤凰城、旧金山、洛杉矶、奥斯汀等5座核心城市实现常态化商业运营，并计划将服务网络扩展至更多城市2。今年，Waymo还开启在日本东京、英国伦敦等地的道路测试和早期部署，标志着其开始由“美国本土示范”向“全球化复制”阶段过渡。此外，特斯拉正在探索一条更具规模扩张潜力的自动驾驶商业化路径。依托其在全球范围部署的庞大车队和多年辅助驾驶（FSD）系统的持续迭代经验，尝试通过纯视觉感知体系与端到端软件算法实现Robotaxi功能，以降低硬件成本并提升规模化落地能力。2025年6月，特斯拉在美国得克萨斯州奥斯汀启动Robotaxi测试与运营探索3，虽相关测试与运营服务仍处于受控区域和有限场景内推进，但其“以量产车辆为载体、以软件升级为核心”的模式，为未来快速放量提供了潜在可能。 2.物流场景加速推进自动驾驶在干线与末端的规模化应用 整体看，自动驾驶正深度重塑物流行业的运营逻辑——末端配送通过规模化实现盈利，干线物流依托技术与模式创新降低成本，二者共同推动物流行业向“无人化、高效化、低碳化”转型。 （1）末端配送：规模化应用提速，商业应用路径日趋清晰 末端配送是自动驾驶在物流领域落地最早、成熟度最高的场景之一，当前已形成“技术-场景-政策”三重驱动的规模化格局。一是技术成熟度与成本控制实现双重突破。无人递送车的感知与决策系统加速迭代升级，在精准识别非标准障碍物、应急处理能力等方面大幅提升；同时，车规级硬件的量产普及，使无人递送车单台成本降至10万元左右，成本优势已逐步显现。二是场景适配从“单一”走向“多元”覆盖。自动驾驶递送车可在即时零售、社区配送、校园服务等场景形成稳定需求，可实现“早7晚10”的全天候应用。三是政策护航为无人递送车打开落地空间。在中国，北京、上海等城市已出台无人递送车支持政策，明确其路权、运行场地等制度保障。以新石器无人车为例，截至2025年10月，其累计交付自动驾驶车辆突破1万台，部署城市突破300个，自动驾驶行驶里程累计突破5000万公里4。在美国，交通部率先通过无人递送车豁免申请。早在2020年NHTSA就批准 NURO无人递送车豁免申请，允许其规模化部署5。NURO早期以自营模式为主，通过与餐饮等企业合作，开展常态化无人配送服务。近年来则采用“技术授权+联合开发”模式，与汽车制造商和物流企业协同合作，提供自动驾驶
