税务行政复议实务研究报告2026

2026 华税律师事务所二〇二六年二月 税务行政复议实务研究报告（2026） 前言 行政复议制度是我国行政法治体系的重要支撑，既是化解行政红纷的核心机制，也是行政机关自我纠错的法定途径，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键制度环节。2024年1月1日起施行用”载入条文，为行政复议的功能定位与实践开展提供了坚实的制度支撑。司法部《行政复议工作白皮书（2024）》数据显示，2024年全国各级行政复议机关新收行政复议案件74.96方件，同比增长94.7%，达到同期法院一审行政案件的2.5倍，充分体现了行政复议在化解行政争议中的主渠道地位不断巩固。ise 在税收领域，税收法律关系的主体包括征税主体（本报告以税务机关为主体讨论）和纳税主体（即企业、个人、其他组织等），纳税主体认为税务机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向复议机关申请复议，通过征纳双方以外的第三方对涉税具体行政行为的合法性、适当性作出界定。《行政复议法》《税收征收管理法》及《税务行政复议规则》等法律法规与部门规章明确规定了税务行政复议的受案范围、申请人与被申请人的主体界定、复议申请程序、复议审查流程等核心内容。但在税务行政复议实务中，上述规定的落地与适用仍衍生出诸多驱待明确的问题，例如利害关系人是否具备复议申请人资格、清税前置程序中纳税担保的确认期限如何界定、复议审查阶段是 否必须召开听证会等，这些问题不仅直接关乎申请人的复议权利能否顺利行使，更影响税企双方能否通过复议程序高效化解争议，而妥善重清并化解此类争议，对于保障税收征管及维护纳税主体合法权益具有重要的现实意义。重《（）》， 前置程序后移至诉讼环节，即纳税人如果对税务机关的征税行为不服的，可以直接提起复议，若对复议结果不服，在清税之后可以提起诉讼，该规则的修订释放出税务领域强化行政复议争议化解主渠道作用的明确信号。则在实务中，纳税人应准确理解与把握税务行政复议程序要点，在发生涉税争议时可以选择通过复议程序更好地维护自身的合法权益。 华税长期以来专注于涉税争议解决服务，拥有丰富的税务行政复议案件代理经验。华税团队基于对行政复议相关规定的理解、争议问题的深入研究以及案件代理经验撰写本报告，系统解析税务行政复议程序，聚焦实务中的主要争议问题，并结合案例进行探析，以期为税务争议的解决提供有益参考。 目录 一、近年税务行政复议案件数据统计与态势分析 二、税务行政复议四大核心程序要点剖析 三、税务行政复议八大实务争议问题探讨 四、税务行政复议典型案例解析 五、税务行政复议制度的最新动向与未来展望 一、近年税务行政复议案件数据统计与态势分析 （一）2021年至2024年全国税务系统受理的复议案件数量整体呈现上升趋势 国家税务总局历年披露的《法治政府建设情况报告》数据显示，2021年至2024年全国税务系统受理的行政复议案件数量分别为2445件、2088件、3131件、5243件[1]，整体呈现“先降后升、且增幅显著”的趋势，2022年短暂回落后，2023年起快速反弹，2024年较2021年增长114.4%。 该增长趋势的出现可能有两个方面的原因，一是数字化征管“强基工程”深入推进，税务机关依托大数据、模型分析等技术实现精准的税收监管，对新业态、高风险领域的征管、检查力度更大，企业税务合规面临更高的要求，继而引发更多的涉税争议；二是随着社会法治环境的持续优化与纳税人维权意识的不断提升，在积极发挥复议作为化解行政争议主渠道作用的政策倡导下，更多纳税人倾向于 [1】数据来源：《国家税务总局2021年法治政府建设情况报告》“.……….五、依法预防调处化解矛盾纠纷（一）安善办理复议应诉案件。依法办理复议案件，发挥行政复议化解税务争议主渠道作用，2021年，税务系统共办理行政复议案件2445件.....”；《国家税务总局2022年法治政府建设情况报告》“五、健全矛盾争议化解机制，维护社会公平正义（一）依法依规办理复议应诉案件。进一步强化案件办理制度建设，规范案件办理程序要求，加强以案释法，提升案件办理水平。贯彻落实行政复议意见书制度，充分发挥行政复议纠错机制作用，实现“办理一件，规范一片”的示范效果。2022年，全国税务系统受理行政复议申请2088件，均依法依规办理.”；《国家税务总局2023年法治政府建设情况报告》“.…….七、健全矛盾纠纷化解机制，促进社会公平正义（一）依法依规办理复议应诉案件。发挥行政复议化解行政争议主渠道作用，2023年全国税务系统受理行政复议申请3131件，绝大部分案件实现案结事了......”；《国家税务总局2024年法治政府建设情况报告》“…….七、健全矛盾纠纷化解机制（一）不断提升复议应诉案件办理质量。做实做细行政复议调解工作，2024年全国税务系统受理行政复议申请5243件，实质性化解争议的比例比2023年提高3个百分点，进一步发挥行政复议化解行政争议主渠道作用....” 通过复议渠道寻求争议解决，进一步推动了复议案件数量的增长。 （二）各省、自治区、直辖市及计划单列市税务行政复议案件数据分析 部分省、自治区、直辖市及计划单列市税务局在历年公布的《法治政府建设情况报告》中披露了税务行政复议案件受理、审理情况。据统计，2021年至2024年各省、自治区、直辖市及计划单列市已公开的行政复议案件的数量分别为721件、926 件、964 件、1841 件[2]。 已披露2024年税务行政复议案件数量的省、自治区、直辖市及计划单列市 中，上海、北京、山东、深圳、湖南、广西、黑龙江、大连、重庆、吉林的案件数量排在前十[3]。上述地区多为经济体量大、市场交易活跃、税源集中度高的省市，税务执法与纳税人权利救济的互动更为频繁。 此外，根据《行政复议法》第79条第1款的规定，“复议决定书应当根据被申请行政行为的公开情况并依国家规定向社会公开”，释放了行政复议“公开运行”的制度信号，但目前实践中，复议机关基本未公开复议决定书。实际上，在不影响数据安全与纳税人信息保护的前提下，更充分的公开能够发挥制度宣传作用，通过已公开的文书，纳税人能够更加充分、切实地了解税务复议的受案范围、审查强度与裁判尺度，从而更愿意优先通过复议化解争议，更好地发挥行政复议化解纠纷的主渠道作用。基于此，建议以“全面公开为原则、不公开为例外”的思路推进税务行政复议领域的信息公开，并进一步细化可公开领域的标准，同的平衡。com 二、税务行政复议四大核心程序要点析。 税务行政复议是对税务机关具体行政行为合法性与正当性的系统审查程序既是行政争议解决的正式救济路径，也是纳税争议进入行政诉讼前必须经历的步骤。本章节根据现行《行政复议法》《税务行政复议规则》《税收征收管理法》等规定系统梳理税务行政复议四大核心程序，并提示关键要点。 （一）申请复议：明确双前置范围，关注期限与被申请人、复议机关的确定 提起复议申请是税务行政复议的起点，而启动这一程序的首要前提，是准确区分纳税争议与非纳税争议两类情形。根据现行规定，对于纳税争议，申请人需要先缴纳税款和滞纳金或提供相应的纳税担保后才可以依法申请行政复议，对复 [3]排名以各省、自治区、直辖市及计划单列市的税务局官网已公布的税务行政复议案件数量为基础，仅对已公布地区进行排名比较，未公布或公布口径不同（例如仅公布省局一级受理行政复议案件的数量）的地区未纳入比较，故与全国实际案件分布可能存在一定偏差，仅供趋势分析与结构性比较参考。 议决定不服的可以提起行政诉讼，即清税前置和复议前置的“双前置”要求；而对于非纳税争议，申请人可以直接提起行政复议或者行政诉讼。根据《税务行政复议规则》第14条及第33条第1款的规定，纳税争议包括“确认纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税、退税、抵扣税款、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点和税款征收方式等具体行政行为，征收税款、加收滞纳金，扣缴义务人、受税务机关委托的单位和个人作出的代扣代缴、代收代缴、代征行为等”。 在复议申请的期限方面，一般是自知道或应当知道税务机关作出具体行政行为之日起60日内提起行政复议，而纳税争议则需要在税务机关确定的期限内缴清税款和滞纳金以后或者所提供的担保得到作出具体行政行为的税务机关确认之日起60日内提出复议申请，实践中，“税务机关确定的缴纳税款和滞纳金或者提供担保的期限”通常为税务文书送达之日起15日内。例如，对于要求纳税人补缴税款和滞纳金的《税务处理决定书》，若纳税人对决定书不服，因属于纳税争议，税务机关通常在决定书中写明：纳税人需在收到决定书之日起15日内缴纳税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可自款项缴清或者提供相应担保被税务机关确认之日起60日内申请行政复议。 在被申请人的确定方面，申请人对具体行政行为不服申请行政复议的，作出该具体行政行为的税务机关为被申请人。需要注意的是，如果相关具体行政行为系经重大税务案件审理程序作出，则应以审理委员会所在税务机关为被申请人。例如，纳税人对A市税务局稽查局作出的《税务处理决定书》不服，若该《税务处理决定书》经A市税务局重大税务案件审理委员会审理，则应以A市税务局为被申请人。在复议机关的确定方面，纳税人对各级税务局作出的具体行政行为不服的，应当向上一级税务局申请复议；对计划单列市税务局的具体行政行为不服的，应向国家税务总局申请行政复议。 （二）复议受理：关注受理条件、材料补正期限 申请人提起复议申请后，税务行政复议程序进入受理环节，需要申请人重点关注受理条件、受理期限以及补止期限。在受理条件方面，《税务行政复议规则》第14条列举了十二类属于税务行政复议范围的行政行为，包括征税行为、行政许可、税收保全及强制措施、行政处罚、不依法确认纳税担保、纳税信用等级评 定行为等，第44条则进一步概括了复议受理条件，包括属于上述复议范围、在法定期限内提起、有明确的申请人与被申请人、申请人与具体行政行为有利害关系、有具体的复议请求和理由、符合复议前置与清税前置条件等。 在受理期限方面，《税务行政复议规则》第45条规定，“行政复议机关收到行政复议申请以后，应当在5日内审查，决定是否受理。对不符合本规则规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”。对于复议申请材料不齐全的情况，《税务行政复议规则》第47条规定，“行政复议申请材料不齐全、表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议请之日起5日内书面通知需要补正的事项”，对于补正期限，《税务行政复议规则》要求复议机关作出的补正通知应当载明合理的补正期限，未对补正期限作出统一规定。 （三）复议审理：了解申请人的各项权利，理解全面审查原则 复议机关受理复议申请后，税务行政复议程序进入审理阶段。现行法律法规赋予了申请人在审理程序中申请阅卷、陈述意见、请求听证、申请调解或和解等多项权利，旨在充分保障申请人的参与权，助力税企双方明晰争议核心焦点，推动涉税争议实质性化解，进而提升行政复议工作的质量与效率。与此同时，复议机关在案件审理过程中需遵循全面审查原则，对具体行政行为所依据的事实证据、法律程序、法律依据和设定的权利义务内容的合法性、适当性进行审查，切实发挥行政复议作为化解涉税行政争议主渠道的重要作用，实现法律效果与社会效果的有机统一。本报告对审理过程中申请人的权利展开分析： 1.申请人、第三人有权查阅、复制案卷材料 《行政复议法》第47条规定，“行政复议期间，申请人、第三人及其委托代理人可以按照规定查阅、复制被申请人提出的书面答复、作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者可能危及国家安全、公共安全、社会稳定的情形外，行政复议机构应当同意”，即除涉及国家秘密、商业秘密等情形外，明确赋予了申请人及第三人查阅、复制案卷材料的权利。 2.复议机关应当听取申请人的意见 《行政复议法》规定，“适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案”。司法部印发的《行政复议普通程序听取意见