城市全域数字化转型发展报告——突破方向与创新实践（2025年）

——突破方向与创新实践 (2025年)(2025年) 1中国信息通信研究院产业与规划研究所信通院（广东）科技创新研究院有限公司2025年12月中国信息通信研究院产业与规划研究所信通院（广东）科技创新研究院有限公司2026年2月 版权声明 本报告版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本院将追究其相关法律责任。 前言 2025年7月，党中央召开城市工作会议指出：“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”，标志着我国城镇化正式迈上高质量发展、内涵式发展新征程。会议明确提出的“六个城市”发展目标，对我国城市发展的未来走向具有重大战略引领意义，也为各地系统谋划部署下一阶段实施路线提供了基本遵循。 城市全域数字化转型是新时期智慧城市发展的新阶段新部署。回顾我国城市信息化、数字化、智慧化发展历程，2014年国家发展改革委等八部委印发《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，2015年我国政府工作报告首次明确提出要“发展智慧城市”，同年中央城市工作会议指出“着力打造智慧城市”。时隔十年，2024年国家发展改革委等四部门印发《关于深化智慧城市发展 推进城市全域数字化转型的指导意见》。今年中央城市工作会议再次提出“着力建设便捷高效的智慧城市”，是站在新的时代路口，结合我国城市发展新特征新阶段做出的战略部署。进一步深化智慧城市发展，推动城市全域数字化转型，核心是要在助推城市探索走出内涵式发展新道路方面提供新助力、开辟新市场、释放新价值。 本报告是中国信息通信研究院产业与规划研究所连续发布的第七本智慧城市行业研究报告。围绕落实国家五部门印发的《深化智慧城市发展推进全域数字化转型行动计划》相关要求，立足2024年报告对城市全域数字化转型态势的整体研判分析基础上，重点定位 于辨析城市全域数字化转型内涵特征，聚焦下个阶段工作突破方向，找准转型实施的关键抓手。 报告剖析了城市全域数字化转型的时代特征、发展目标与转型要求。从时代特征看，以“政府部门—赋能中心—运营公司”为核心的管理架构加速确立，以场景牵引、资源调度、底座整合为核心的新技术架构加速确立，“平台整合—数据激活—制度改革—产城融合”发展内涵更加丰富。从发展目标看，重点聚焦提升民生服务“温情”、提升城市运行“韧性”、激发城市消费“活力”、优化城市产业育新“环境”四大高价值方向。从转型要求看，发展理念、转型深度、业务逻辑、推进方式、合作规则都在经历优化调整，走向更加可感可知、高效长效的新发展阶段。 报告梳理了各地推进城市全域数字化转型面临的六大方向系列堵点卡点，研究提出了一批小切口实施要点，总结了相应的地区创新突破典型实践。报告从全过程管理视角提出三个方面工作抓手，一是在顶层设计方面，要建立适应整体性转型发展需要的规划体系，特别是针对大系统大平台一体化建设运营需要，要借鉴系统工程思想，强化总体设计。二是在质量管理方面，要持续健全“管运协同、建运一体、共建共治、多元参与”的配套管理机制。三是在绩效评价方面，要建立共性要求与个性需求相结合的转型成效评价体系，强化投入产出绩效分析，引导城市全域转型有的放矢。 展望未来，以人工智能为代表的颠覆式数字创新能力加速成熟，将在更大范围、更深层次掀起城市运行发展模式变革浪潮。把握重 大历史机遇，健全更加科学高效的城市数字化转型治理体系，以数据要素高效流通提升城市全要素配置水平，将成为重塑新时期城市综合竞争力的关键之举。由于时间所限，报告相关分析结论与表述难免有不妥和不足之处，欢迎联系研究团队共同探讨完善。 目录 一、 城市全域数字化转型的基本内涵 .................................. 1 （一） 城市全域数字化转型的三个时代特征 ......................... 1（二） 城市全域数字化转型的四个发展目标 ......................... 4（三） 城市全域数字化转型的五个转变要求 ......................... 5 二、 城市全域数字化转型突破方向 .................................... 7 （一） 塑造整体智治体系，系统对冲风险挑战 ....................... 7（二） 创新多跨服务场景，优化数字生活体验 ...................... 11（三） 强化产城融合转型，畅通惠民兴业闭环 ...................... 15（四） 整体谋划数字更新，焕新城市发展风貌 ...................... 18（五） 打造统一数字底座，驱动转型效能革命 ...................... 21（六） 纵深推进适数改革，重构转型动力机制 ...................... 25 三、 城市全域数字化转型实施抓手 ................................... 29 （一） 以规划体系加强整体布局 .................................. 29（二） 以管理体系强化质量控制 .................................. 32（三） 以评估体系促进务实发展 .................................. 34 四、 展望未来的几个发展趋势 ....................................... 35 （一） 人工智能突破技术奇点，深度赋能城市运行发展 .............. 35（二） 数字孪生城市加速成熟，增强风险预判治理能力 .............. 35（三） 数字资源体系分层整合，实现全域可统筹可调度 .............. 36（四） 投资于人驱动价值重构，数字场景开发生态加快成熟 .......... 37 图 目 录 图 1 城市全域数字化转型“三元协作生态” ......................... 2图 2 城市全域数字化转型“三级协同技术架构” ..................... 3图 3 城市全域数字化转型“四维价值象限” ......................... 4图 4 城市全域数字化转型的五个转变要求 ........................... 7图 5 城市全域数字化转型“四级规划”体系 ........................ 29图 6 城市数字化转型全生命周期管理架构 .......................... 32图 7 城市全域数字化转型评价指标体系参考框架 .................... 35 一、城市全域数字化转型的基本内涵 （一）城市全域数字化转型的三个时代特征 我国城市数字化转型与城镇化发展长期交织融合、螺旋互促，已成为我国城市工作的重要构成部分。城市数字化转型工作一头连着数字经济，一头连着经济社会千行百业发展需求，是推动城市经济社会各项活动信息化、网络化、智能化演进的综合抓手，是促进数字经济创新活力永续、繁荣发展的综合工程，也日渐成为驱动政府组织管理架构变革重构的重要力量。从时间维度看，我国城市数字化发展历程大致可以划分为“数字城市-智慧城市-新型智慧城市-全域数字化转型”四个阶段，城市全域数字化转型是城市数智化演进的4.0阶段。相较于上一个时期，城市全域数字化转型突出三个关键特征：一是管理架构立体化，二是技术架构整体化，三是价值导向多元化。 管理架构立体化体现在多方合作生态格局与功能定位更加清晰。管理架构的第一个核心角色是政府部门，功能定位是主导方向与规则。国家部委层面，国家数据局负责统筹推动城市全域数字化转型工作整体部署，相应的各地数据主管部门负责推动城市全域转型工作落地实施。管理架构的第二个核心角色是赋能中心，功能定位是整合资源对外赋能，赋能中心的具体形态包括地方主管部门成立的大数据中心、转型促进中心、应用赋能中心等。管理架构的第三个核心角色是运营公司，功能定位是项目执行与运营，运营公司包括地方主管部门指导成立的大数据公司、重点行业投资集团等。三方 对内共同构成“政府部门监管－赋能中心保障－运营公司实操”三角协同关系，对外结合各自职能功能链接市场、产业、科研、高校、资本等资源要素，共同推动城市全域数字化转型工作。 技术架构整体化体现在各地加快构建以底座整合、资源聚合、场景牵引、弹性保障为核心特征的总体布局。一是底座一体整合，夯实共建复用的数字基石，以“一次建设、多次复用”“一数一源一标准”为原则，构建一体化数字底座，实现数字资源、业务资源的标准化封装与供给，破解重复建设、低质量建设、分散投资等问题。二是中枢统管统调，构建按需配置的资源调度中枢，实现数字 资源流转、事件处置的精准匹配与高效协同，确保各项技术能力能够依据业务场景的实时需求进行弹性输出，提升系统资源的利用效率与响应速度。三是依场景组合配置，以多跨场景为牵引，通过对资源、数据、服务的灵活组合，实现行业级、跨行业级及城市级综合场景的快速构建与敏捷迭代，满足“高效办成一件事”“高效处置一件事”等多跨场景建设的业务需求。 价值导向多元化体现在多重战略目标的综合性承接。城市全域数字化转型的内核是系统、平台、数据的集成整合与保障业务运行，外延覆盖对转型体制机制和管理架构的系统性变革，以及对城市内涵式发展的高水平支撑与赋能保障。第一价值象限是系统集成，体现在政务信息系统关停并转将进入深水区，“一部门多系统”加速向“一部门一系统、多部门一系统”演进。第二价值象限是数据融通，体现在数据要成为业务运行和决策的关键因素，要以数据驱动业务深层次融通，从服务政府履职走向满足城市各类现实需求。第 三价值象限是改革适配，体现在组织管理架构、业务流程梳理、责权分工设计、政策法规优化等要全方位调整改善。第四价值象限是产城融合，体现在要跳出智慧城市IT建设工程的惯性认知，从投资、消费、出口等发展逻辑谋划释放全域转型加速创新转化、促进投资于民、扩大高水平对外开放等潜力，如以数字更新带动新城建扩大投资，以数字消费激发广阔内需市场，以数据国际合作推动智慧城市与数据要素市场化配置改革“中国方案”走向全球。 （二）城市全域数字化转型的四个发展目标 新时期推动城市全域数字化转型，要聚焦以人民为中心，以数据为关键驱动力，通过系统性重塑城市数字化建设技术架构、运行业务架构、管理实施架构，增强四方面核心能力，推动城市走可持续发展、高质量发展新路。 一是赋能提升民生服务“温情”。系统推进数字公共服务体系 数据融通、业务联办、服务前置，加快城市数字公共服务体系从能办向好办快办、主动供应演变，促进优质服务资源通过数字平台跨时空共享互惠，打造更包容、更有获得感的民生保障。 二是赋能提高城市运行“韧性”。加快推动城市治理信息系统从“条块林立”向“多融多跨”升级，建立健全“一网统管”业务体系、平台体系、数据体系与考核评估体系，缩短城市问题发现时间，消除城市治理监管盲区，提升标准化协同化响应处置能力。 三是赋能激发城市消费“活力”。从“投资于物”转向“投资于人”，聚焦文旅、康养、体育、餐饮、零售等领域，进一步扩大社会投资支持范围，创新多元合作运营模式与数字消费权益保护机制，打造一批带动面广、显示度高、用户体验佳的高品质数智消费新场景。 四是优化城市产业育新“环境”。通过深化拓展全域场景，加大创新要素支持，健全“容错免责”兜底机制，促进更多数字创意在城市巨大需求空间牵引下加速落地转化，实现数字技术从创意“星星之火”到商业“燎原之势”的蜕变跃升，拓展更加多元丰富的城市就业新空间。 （三）城市全域数字化转型的五个转变要求 转变发展理念，从增量规模化扩张转向存量提质增效。发展内涵从