公司治理改革关键期的关键任务

高明华 （摘自《中国上市公司治理分类指数报告No.24（2025）》第26章 2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于完善中国特色现代企业制度的意见》（以下简称“《意见》”）。该《意见》与中共中央《关于进一步全面深化改革，推进中国式现代化的决定》《国有企业改革深化提升行动方案（2023—2025年）》等，共同构成了“十四五”向“十五五”过渡阶段企业改革的重要政策体系。《意见》将公司治理作为企业改革的核心，对公司治理的多个方面作出重要部署，足见完善公司治理已成为当前和今后一个时期深化企业改革的主要路径。在今后4~5年的公司治理改革关键期，需要充分把握改革的决定性因素，明确改革关键任务，切实解决公司治理实践中的突出问题。 我们认为，公司治理改革关键期的关键任务至少包括但不限于以下六个方面。 一、明晰党委（党组）决策边界，维护治理的稳定性和高效率 我国的基本国情决定了党组织成为国有企业股东的代理人之一，近年来，党组织在非公有企业中的引领作用也持续加强。然而，由于党的领导融入公司治理是我国特有的制度设计，其实现机制仍在不断探索中，在与股东会、董事会和经理层等构成的传统治理结构磨合的过程中，可能出现党组织与其他治理主体职能重叠、权责不清的问题，从而造成治理成本增加、决策效率降低。对此，《意见》明确指出要“完善党组织发挥作用的制度机制”。因此，明晰党委（党组）讨论和决定重大事项的边界便构成公司治理改革关键期的首要关键任务。 首先，边界明晰应以建立具体的讨论和决策事项清单为基础。企业应结合股权结构、企业规模、行业属性、业务类型等因素，科学地制定与企业实际相适应的事项清单。要本着“一企一策”的原则，避免“一刀切”导致的重大事项范围不合理扩大、权责失衡、其他主体治理权被虚化等问题。另外，还要充分考虑到企业事务的多样性和复杂性，清单可能难以穷尽所有事项，在初次建立清单时，可以优先明确重大事项的基本类型、金额、范围等关键参数，然后在执行过程中对未尽事项进行适应性灵活补充。 其次，应平衡制度刚性和流程灵活性，切实提高前置研究讨论的质量和效率。党委（党组）在前置研究的过程中，应根据相关事项的重要性和紧迫程度，对研究和决策的流程进行动态调整，通过合理设置待研究事项优先级，并在必要时开放“决策绿色通道”，适当简化程序，避免制度过于刚性而脱离企业和市场的变化，以及由此导致的决策链条延长而延误稍纵即逝的市场机会。 再次，应特别注重探索混合所有制企业党的领导融入公司治理的可行模式。《意见》对 国有企业和非公企业坚持和加强党的领导提出了差异化的要求。混合所有制企业作为现代企业的主导形式，党的领导在混合所有制企业如何实践，是一个非常现实而又紧迫的问题。一方面，对于股权结构较为复杂的企业，其第一大股东、控股股东、实际控制人的类型可能不同，加之一致行动人的影响，依据不同标准界定其所有制性质可能得出不同结论，进而导致制度适用边界模糊；另一方面，对于股权变动较为频繁的企业，其所有制性质会随之发生转换，若不及时转换制度要求，则可能影响其公司治理的稳定性。随着混合所有制改革的稳步推进，有必要在制度设计层面为混合所有制企业提供更为明确的适用性指导，确保该类企业既能够落实加强党的领导的相关要求，又能够维护其治理的稳定性，以有利于企业决策的高效和发展的持续性。 二、加强对大股东的约束，保障中小股东权益 约束大股东和加强中小股东权益保护是公司治理中相辅相成的两个方面。近年来，我国通过一系列制度创新不断强化中小投资者的权益保障。例如，股东大会网络投票制度、中小股东单独计票制度已在上市公司治理实践中被广泛采用；中证中小投资者服务中心的设立和特别代表人诉讼制度的出台，缓解了中小股东维权面临的“搭便车”和“集体行动困境”问题，并加强了对中小股东的事后救济。此外，2024年7月1日起实施的新公司法将股东提案权的持股比例要求从3%降低至1%，从而进一步提高了中小股东参与治理的可能性。以上方面均表明，我国中小投资者权益保护呈现不断加强的趋势。 然而从现实情况来看，大股东侵害企业和中小股东权益的行为仍时有发生。仅2025年上半年，就有多起因大股东违规而被监管机构通报或处罚的案件，例如，ST信通、ST东时大股东非经营性资金占用逾亿元，天顺股份、新易盛控股股东违规减持并虚假披露，*ST正平实控人违规担保，等等。这些案例表明，尽管中小股东参与治理有所增强，但若不对大股东行为加以约束，中小股东的合法权益仍可能遭受侵害。对此，《意见》中多处提及“规范控股股东、实际控制人行为”、“强化控股股东对公司的诚信义务”等要求，表明在公司治理改革关键期，加强对大股东的约束和对中小股东的权益保护仍是关键任务。 加强对大股东的约束，必须找到大股东侵害的原因，我们认为直接原因主要有两个：一是“控股”一定要“控权”的错误理念；二是侵害行为带来的收益远大于侵害付出的成本。前者，“控股”必须“控权”既导致董事会的不独立，使得董事会不能平等对待所有股东，也严重阻碍了企业家精神的发挥，尤其使职业经理人难以发挥其最大潜能。后者，在资本市场的资金主要来自小股东的大趋势下，大股东侵害的低成本直接导致小股东减弱甚至丧失投资信心，严重影响资本市场的发育。因此，加强对大股东的约束，必须从以上两个方面发力，既要树立“控股”未必“控权”的正确理念，又要通过法律建设大大提高大股东侵害的成本，包括大幅提高侵害行为被发现的概率，通过民事、行政和刑事处罚三管齐下，确保大股东一 旦侵害就要付出数倍于侵害收益的代价，甚至失去未来参与资本市场的资格，令其不敢侵害、不想侵害。 加强中小股东权益保护，2023年新版《G20/OECD公司治理原则》明确指出：“公司治理框架应保护股东容易行使权利，确保全体股东的平等待遇，包括小股东及外资股东。在权利受到侵犯时，应保障全体股东均有机会以合理的成本和不受阻碍地获得有效救济”。对此，一要提升透明度，为中小股东提供便利的信息获取条件，并保证信息披露的及时性、准确性和完整性，以为中小股东参与决策和监督提供信息支撑；二要提供便利的决策和监督平台，比如健全线上股东会、完善日常互动平台等，适时、恰当地解答中小股东的各种疑问；三是进一步放宽特别代表人诉讼等制度的适用条件，降低中小股东的维权门槛，切实提升其权利救济的可及性与效率。总之，要积极创造条件，同时利用现代信息技术，尽最大可能降低中小股东参与治理和维权的成本，以不断激发中小股东的积极主义治理行为。 三、推进董事会规范化运作，提升外部董事履职能力 董事会肩负公司战略决策及对经理层落实战略决策的监督之责，是公司的核心治理机构，董事会治理水平直接关系着企业的高质量发展。然而，我国公司董事会在人员结构、运行方式、制度设置等方面与发达国家良好董事会实践还存在显著差异。根据我们开发的“中国上市公司治理分类指数数据库”，2024年中国上市公司董事会治理指数平均仅为62.96分。在构成董事会治理指数的四个维度中，董事会结构分项指数平均仅为45.13分，独立董事独立性分项指数平均仅为67.82分，董事激励与约束分项指数平均仅为59.18分，只有董事会行为分项指数表现较好，平均为79.69分。显然，董事会治理还很不尽如人意，其战略决策和对经理层监督的有效性还远没有发挥出来。《意见》指出，“董事会发挥定战略、作决策、防风险的作用”，“完善外部董事评价和激励约束机制，落实外部董事知情权、表决权、监督权、建议权”，这意味着董事会规范化运作和外部董事履职能力提升是公司治理改革关键期董事会层面的关键任务。 实现董事会规范化运作，必须着眼于解决以下5个问题：一是董事会作为代理人如何做到对全体委托人尽职尽责？二是作为战略决策者如何做到战略决策的科学性？三是作为监督者如何做到监督到位而不会被经营者（被监督者）所干扰？四是作为利益主体如何做到既有动力又不被利益所“俘虏”（激励与约束）？五是作为责任主体如何对自己的决策和监督错误、失误独立承担责任？ 解决以上问题，首先必须有制度规范，这主要包括两个方面：一是法律的严肃性和威慑力，例如2020年开始实施的《证券法》对不尽职和违规董事的处罚力度比之前大大提高了。但仅有《证券法》还不够，应该有完整的相关法律法规体系。二是公司内部的董事行为规范。目前所有公司都有董事会议事规则，但很少有董事行为规则，根据我们的统计，2024年中 国上市公司中建立董事行为准则的公司仅有2.17%。这导致董事基本上仅满足于开会，缺乏调研、沟通交流、可行性分析等更有利于决策科学和监督有效的具体行为，成为目前董事履职不力的重要因素。 其次，必须实现董事会的独立性。应摆脱“控股必须控权”、“持股比例决定席位”的观念束缚，大幅提高外部董事尤其是独立董事的比例。根据我们的统计，2024年，在上市公司中，外部董事（含独立董事）达到50%的公司仅占5.14%，审计委员会全部由独立董事构成的公司仅占14.72%。显然，这样的构成不可能实现董事会的独立性。另外，还必须明确，董事会代表所有股东和公司整体利益，不代表某类或个别股东的特殊利益，这样可以使董事会不受个别利益主体尤其是大股东的干扰，以公司和所有股东的利益最大化为行事准则。只有由外部独立董事构成的董事会才可能做到这一点。 再次，必须建立经理人市场，该市场必须具备透明化、竞争性和职业化三个特征，董事必须来自这样的经理人市场。透明化意味着便于对现任董事进行监督，竞争性意味着现任董事面临很容易被替代以及由此而产生的声誉受损的压力，职业化意味着董事职业转移的成本很高。声誉机制和竞争机制的共同作用，意味着经理人市场对现任董事具有强激励和强惩戒作用，从而促使其减少机会主义行为，尽最大努力付出。 另外，还应该鼓励企业为董事（尤其是外部董事以及其中的独立董事）投保董事责任险，以降低董事正常履职过程中的风险。但需要注意的是，董事责任险不是万能的，它可能是“双刃剑”，要发挥董事责任险的作用，必须能够清晰界定董事责任。 四、完善董事会对经理层的授权机制，弘扬企业家精神 从公司治理规范化角度，总经理（总裁或CEO）是现代公司的灵魂人物，拥有高度独立的企业经营权或控制权，并独立承担责任，而董事长则一般是以董事会召集人的身份而存在。但在我国，董事长往往被视为“一把手”，总经理则往往是被动的执行者，在企业经营决策中处于相对弱势地位，是董事长的下属，这导致总经理很难发挥实质性作用。一方面，总经理大都由大股东委派，这种委派往往并非依据能力选拔，其中不乏“才不配位”者。另一方面，责任与权利不匹配，总经理经常面临权利小而责任大的尴尬局面，这包括两个方面：一是授权不到位，或者表面上授权了，但大股东、董事长、有关行政机构（主要针对国有企业）还时不时来干预，而出现问题时总经理却要承担很大的责任；二是激励不到位，贡献与报酬不对称，尤其缺乏长期激励，这在国有企业中更明显，从而导致部分真正有能力的总经理缺乏动力施展其管理才能。在经理层改革方面，《意见》明确指出，“规范落实董事会向经理层授权制度”、“建立科学的企业高级管理人员薪酬和绩效考核制度”，表明在公司治理改革关键期，如何激发经理层经营活力，弘扬企业家精神是改革中的一项关键任务。 第一，要进一步推进经理层尤其是总经理的市场化选聘机制，由董事会独立地从经理人 市场选聘经理层。前文所述经理人市场，是优秀企业家产生的肥沃土壤，其透明化、竞争性和职业化的特征，有利于选择到高能力、重诚信的企业家，而高能力、重诚信是优秀企业家的必备素质。然而，由于这样的经理人市场尚未真正建立起来，加之等级意识和行政惯性，使得经理层的市场化选聘比例一直处于低水平。根据我们的统计，2015年至2024年，总经理的市场化选聘比例一直在10%左右徘徊，2024年仅为10.20%，这严重影响了优秀企业家的产生。 第二，强化董事会对总经理的授权，使总经理拥有独立的经营控制权。董事会对总经理应该授权多少？这没有一定之规。理论上，在总经理遵纪守法，以及服从董事会战略决策这两个约束条件下，董事会对总经理的授权（即经营控制权）可