人口老龄化背景下新加坡康养保障体系研究

文·山娜 新加坡政策性康养保障体系以中央公积金计划为主、长期护理保险计划为辅，注重发挥家庭和社区的作用。经过多年发展，新加坡应对人口老龄化的康养保障体系形成了自己的特色：在道路选择上，强调个人与国家责任相结合；在养老服务体系方面，通过加强家庭养老、注重社区技术生态建设等多种举措促进就地养老服务多元化、专业化；在康养产业融合方面，注重设计元素应用，建设覆盖老年人全生命周期的可持续发展的健康小镇。 近50%（赵彩燕，2019）。根据新加坡卫生部的预测，到2030年每2.1个工作年龄成年人要照顾1个老年人，届时老年人抚养比将接近50%。从亚洲范围看，根据联合国的预测，新加坡的人口老龄化速度超过中国，到本世纪中叶，人口老龄化程度将仅次于日本和韩国并高于中国，位居亚洲第三。新加坡政府早已意识到人口老龄化问题的严峻性，不断加强政策应对。 新加坡是一个拥有多元文化的移民国家，也是一个较为发达的资本主义国家，地理位置优越，人口稠密。快速的人口老龄化是新加坡社会经济发展过程中面临的严峻问题之一，给新加坡社会文化体系、经济发展体系、社会保障体系和养老体系带来巨大的挑战：新加坡65岁以上老年人口从1970年的3.4%上升至2018年的13.8%，预计2030年将达到24%，2050年将接 新加坡政策性康养保障体系的构成与运行 为了应对快速的人口老龄化，新加坡养老理念较好地结合了传统孝道文化和现代养老模式，以长期护理保险和中央公积金的一系列制度津贴及税收优惠政策为引导，鼓励子女承担赡养父母责任，大力宣传推广儒家孝道文化，持续营造全社会尊老敬老爱老助老的良好道德氛围，优先培育发展居家 公积金存款可用来购买房产、提前退休投资、购买保险、享受教育以及转拨款项到父母退休账户。特别账户的公积金存款乃晚年应急之用，可以用于退休养老、应急和投资于与养老有关的金融产品。医疗储蓄账户公积金存款主要用于支付住院、门诊医疗服务费用以及缴纳意外疾病保险费用。 允许会员用最低存款购买保险公司的终身年金。二是通过医疗储蓄计划、健保双全计划和医疗基金计划等实现医疗保障。医疗储蓄计划规定必须将其月收入的6%存入医疗储蓄计划账户，用于支付本人和家庭成员（父母、配偶、子女以及祖父母等）的医疗费用，年龄越大缴费比例越高。健保双全计划本质上是大病医疗保险计划，允许以公积金医疗储蓄账户的存款投保，但只有在医疗储蓄账户资金不足的情况下才允许采用健保双全计划。而医疗基金计划本质上是针对特殊困难群体的医疗救济，资金来自于政府注资。三是通过“居者有其屋”计划，实现住房保障，鼓励子女与父母同住参与养老。开发出多种类型的“多代同堂组屋”，延续两代以至于多代同堂的文化传统。政府通过建屋局以及众多的组 养老（林香莲，2015），不断完善“就地养老”支撑体系。尤其是在社区养老和机构养老方面，新加坡的养老社区大多数分布在配套成熟地区，采取人性化的社区照料模式，由受过专业培训的服务人员和义工队伍提供养老服务。社区养老和机构养老的资金来源以中央公积金为主、以政府投入为辅（林香莲，2015），形成了极具新加坡特色的康养产业保障体系。 中央公积金保障项目通过具体的子项目体现退休保障、医疗保障和住房保障的功能。具体来看，一是实现了退休保障。公积金会员在退休提取公积金时，必须在其退休账户中保留一笔费用作为最低存款，家庭成员也可以在父母年龄超过55岁同时公积金账户存款少于要求的最低存款额的情况下，自愿补充父母的退休账户。新加坡推出公积金终身入息计划以实现退休账户中公积金的保值增值，即 一、中央公积金制度是国家依法强制国民缴纳的一种社会保障制度，被设计成为医疗、养老、住房和家庭保护等专项内容进行储蓄的完全基金模式 中央公积金制度建立于1955年，是新加坡老年社会保障制度化的开始。中央公积金制度设计了三个账户：普通账户、特别账户以及医疗储蓄账户。普通账户内储蓄的 包括预防与疾病筛查机构、家庭医生、综合诊疗所等；急诊护理由社区医院和公立医院组成；长期—临终护理由护理院、居家社区护理系统和临终医学护理系统构成。在居家和社区护理体系方面，通过提供居家医疗、居家康复、喘息照料、过渡性照料、姑息照料、流动性膳食供应以及医疗护卫等服务促进老年人“就地养老”目标的实现。 针对养老照料开发的差异化补充产品计划。在补充计划下，投保人可以选择不同的保险服务以获得更好的保障：一是可以获得更高的护理金额和一次性赔偿金，让客户在遭受严重残疾时能获得更好的护理；二是可以保证终身护理保险支付利益；三是可以获得全面的赔偿，包括照料者照护利益以及康复或死亡赔偿等。 屋项目、调整年轻人买房的贷款额度和利率以及制定各类优惠政策(如出台多代家庭组屋套房、合选组屋、与父母做邻居等)，鼓励年轻子女与老年父母合住，方便子女照顾老人，保证老人的独立性。新加坡人口中约87%拥有组屋，其中94%的住户拥有自己组屋的产权，为以房养老打下了坚实基础。 在主张“新加坡不养闲人”的导向之下，中央公积金制度的建立使新加坡的社会保障制度和运营体系在解决国民医疗、养老、住房以及教育等社会和民生问题方面发挥了积极的综合性作用。 为了集中整合康养资源，新加坡提出并建设“健康城”，建设融合各年龄阶层人士的宜居城市，把更多工作、教育、医疗、科研、购物、生产、休闲、居住等城市生活基本要素融入到医疗服务和养老服务里，提倡个人与社会责任，建立以自助、协助和居家养老为根底的集中康养模式。健康城完善交通规划、绿色设计等职能，构建居家养老、原地养老、社区养老服务设施，让老年人在生活习惯的社区“一体化生活关怀网”里享受晚年生活。 此外，新加坡长期护理保险计划还包括乐龄助行基金、外籍女佣减税计划、女佣雇主补贴、看护者培训津贴、建国一代残疾人士援助计划等经济援助计划。 二、实行政府主导、商业承办的长期护理保险制度 三、多措并举强化“就地养老”，建设个人与政府责任相结合的康养保障体系 2002年推出的乐龄健保计划是一项为老年人设立的长期护理保险计划，旨在为长期卧床等生活不能自理的老年人提供基本的长期护理保障。在新加坡，年满40岁的中央公积金会员都享受自动受保，也可以选择退保。乐龄健保计划是非强制性的保障计划，但是参保费用较低、人人负担得起。乐龄健保计划实行政府与保险公司合作的PPP模式，合作的保险公司有三家——大东方人寿保险有限公司、职总英康保险合作社和英杰华人寿保险有限公司。新加坡公积金居民在40岁后将被其中任意一家保险公司随机选中并承保，三家保险公司提供长期护理保险服务的责任和保费是统一的。 为了应对快速人口老龄化带来的老年人社会活动和护理需求增加，新加坡政府提出“就地养老”的养老理念，鼓励老年人采取健康的生活方式、兴建适老住宅、建设老年友好社区、完善社区医疗服务体系等方式保持老年人健康和活力，通过扩充医疗服务能力、整合护理院的保健和社会资源、加强长期照料体系建设等方式提高新加坡医疗服务的可获得性和可支付性。 （二）设置“乐龄公寓”制度，强化“就地养老”的居住条件支持 新加坡老年人通过乐龄公寓实现以房养老。乐龄公寓兴建在配套完善的社区中，公寓户型有35平方米和45平方米两种，可为一至两位老年人提供生活空间。年满55岁及以上的新加坡公民并拥有组屋者可以申请乐龄公寓。卖掉组屋以大换小，一部分钱用来置换乐龄公寓，剩余部分可以作为补充养老资金。目前，乐龄公寓已经发展成为解决新加坡年长者“老有所居”和“老有所养”需求的一种重要方 （一）加强“就地养老”的医疗护理支撑体系建设，建设“健康城” 在医疗护理体系方面，建立由初级保健、急症护理和长期—临终护理构成的就地养老医疗护理支持体系，以提高老年人在社区内就地养老的能力。其中，初级保健主要 乐龄健保补充计划是对乐龄健保计划的补充，是商业保险公司 式。乐龄公寓主要模式分为普通自住型老年住宅和需要护理的老年公寓，具有户型设计合理、产品建设标准的特点。 （三）社区康养和居家康养互为补充，日益融合 为支持“就地养老”，新加坡卫生部启动高级护理中心模式，将日托、痴呆症护理和康复整合到一个社区设施中，并将基于高级护理中心的护理服务引入家庭，居家护理服务范式从碎片化护理转向整合式护理，实现家庭健康和社会保健之间的融合。家庭护理服务的范围扩大至临时照顾、家庭治疗和过渡性护理，同时引入居家和周末喘息护理。新加坡卫生部预计2020年可建设6200个高级护理中心和10000个居家护理主体。新加坡大部分社区养老和护理机构交由非营利机构和私人运营，政府较少参与，仅根据原则对非营利性的社会企业给予财务支持。 （四）作为“就地养老”重要补充的护理院养老正在向更注重老年人尊严和自力更生的康复模式转变 护理需要的医疗化护理模式逐步转变为更注重老年人尊严和自力更生的康复化模式的影响，近年来，新加坡偏重健康康复模式的护理院也逐渐增多，并成为一种趋势。 紧缺的状态。由于护理院价格仅为新加坡的二分之一，新加坡部分中产阶级老年人选择去邻近的马来西亚养老，经济条件好的多选择住家女佣，新加坡政府通过外籍女佣减税计划和女佣雇主补贴计划为雇用外籍女佣的家庭提供补贴。 与一些国家将养老产业作为营利性产业的运行机制不同的是，新加坡的养老产业呈现出明显的“去产业化”色彩，政府在养老制度中的作用是政策引导、公共财政支持和对护理机构的监管。受国土面积狭小限制，加之服务目标对象是失能半失能等丧失活动能力或者长期卧床的老年人，新加坡鼓励年长者选择就地养老和社区养老模式，护理院床位常年满员，处于 新加坡康养保障体系的主要特点 一直以来，新加坡流行的护理院模式偏向传统的以治疗为目的的宿舍化管理。受到世界上主要发达国家的护理理念已经从注重医疗和 一、在道路选择上，强调个人与国家责任相结合 同样是面临着快速的人口老 新加坡的福利体系主要针对低收入群体，在制度选择上倾向于福利国家和完全市场机制之间的中间道路。无论是中央公积金制度还是长期护理保险制度，都是政府主导下的强调个人和家庭责任的“注重效率、兼顾公平”的制度，强化了个人责任意识，提升了工作积极性。 龄化问题，新加坡选择了与邻国日本、中国等不同的道路。新加坡的福利体系主要针对低收入群体，在制度选择上倾向于福利国家和完全市场机制之间的中间道路，即个人与国家责任相结合，既不大包大揽，也不置之不理，而是在加强政府主导的前提下，通过调动个人、家庭、社区以及市场机制来实现多主体合作，促进竞争和信息透明。无论是中央公积金制度还是长期护理保险制度，都是政府主导下的强调个人和家庭责任的“注重效率、兼顾公平”的制度，这就在一定程度上强化了个人责任意识，提升了年轻人的工作积极性，对于经济发展具有一定的促进作用。 养老。东亚文化影响下的老年人普遍具有安土重迁的思想，让老年人在自己熟悉的环境中度过晚年有利于老年人的身体和精神健康。不同于单纯的居家养老，新加坡通过政策性康养保障体系的建设强化家庭内部传承和反哺的家庭养老模式，一是通过住房保障体系，在保障老有所居的同时，鼓励子女与父母就近居住，以更好发挥子女对老年人生活照料的责任；二是通过中央公积金特别账户的设置，鼓励子女对父母养老金账户进行经济补充，强化代际财富反哺机制；三是鼓励“就地养老”，注重“孝道”价值观的社会传递，营造尊老敬老的良好社会氛围，促进代际之间的精神交流。 政府从政策层面加大社会化护理体系建设，提出全龄机会、全龄社区、全龄城市等成功老龄化的建设细则，通过加强反应迅速、事先预防的技术防护力量构建老年人就地养老的技术生态系统。新加坡不断加大技术在全龄友好的就地养老等康养体系建设中的作用和角色，满足老年人整体性和个性化的康养需求。 就地养老服务多元化、专业化。由于强调个人责任，就地养老体系为不同需求的老年人预留了较多的可选择空间，服务内容日益多元化。作为就地养老的重要支撑，不断加强技术应用、完善政策细则以及护理院正向更注重老年人尊严和自力更生的康复化模式转变等，呈现出服务专业化的特点。 二、在养老服务体系方面，通过加强家庭养老、注重社区技术生态建设等多种举措促进就地