生态环境分区管控制度建设和实施成效（2024-2025）

2024-2025年 生态环境部环境规划院生态环境分区管控研究中心 前言PREFACE 生态环境分区管控是以保障生态功能和改善环境质量为目标，实施分区域差异化精准管控的环境管理制度，是提升生态环境治理现代化水平的重要举措。实施生态环境分区管控，严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，科学指导各类开发保护建设活动，对于推动高质量发展，建设人与自然和谐共生的现代化具有重要意义。 2024 年 3 月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发了《关于加强生态环境分区管控的意见》，对生态环境分区管控制度建设、实施应用、监督考核、组织保障等做出系统性安排部署。2024-2025 年，生态环境部印发《生态环境分区管控管理暂行规定》《关于进一步深化生态环境分区管控制度改革及应用三年工作方案（2025-2027 年）》等，为中央文件有关要求的细化落实，明确了路线图和任务表。总体来说，新时期建立健全生态环境分区管控制度的实施体系和推进落实机制逐步完善，支撑生态环境分区管控制度走深走实的配套政策体系初具雏形。 各地区深入贯彻习近平生态文明思想，全面推动生态环境分区管控制度建设和实施应用，积极开展区域流域统筹、制度衔接试点、制度联动试点、平台功能研发等实践探索，取得一系列成就和经验。为跟踪生态环境分区管控制度建设和实施进展，总结成效与经验，生态环境部环境规划院生态环境分区管控研究中心（以下简称“分区管控研究中心”）牵头开展了《生态环境分区管控制度建设和实施成效（2024-2025）》报告编制。报告跟踪梳理了近 2 年来生态环境分区管控建设战略部署以及国家和地方实践进展、实施成效等情况，围绕生态环境分区管控实施应用情况，选编了部分典型案例，介绍其主要做法和成效经验，旨在为有关部门和地方推进生态环境分区管控制度建设和实施应用提供借鉴参考。 本报告得到了生态环境部环境影响评价与排放管理司的指导，以及生态环境工程评估中心、中国环境科学研究院、清华大学、北京师范大学等单位的大力支持，相关案例和创新实践经验来自地方生态环境部门的宣传稿件，在此一并表示衷心的感谢。 编写组 总顾问秦昌波生态环境部环境规划院所长组长于雷生态环境部环境规划院副所长/主任副组长牛韧生态环境部环境规划院正高张培培生态环境部环境规划院高工王晶晶生态环境部环境规划院高工张涛生态环境部环境规划院高工成员张南南生态环境部环境规划院研究员张瀚文生态环境部环境规划院助研陆晨东生态环境部环境规划院助研王成新生态环境部环境规划院高工周劲松生态环境部环境规划院副研陆文涛生态环境部环境规划院高工陈俊豪生态环境部环境规划院助研赵宇生态环境部环境规划院助研李新生态环境部环境规划院正高路路生态环境部环境规划院正高杨丽阎生态环境部环境规划院高工张晓婧生态环境部环境规划院助研 CONTENTS 一、全面推进生态环境分区管控的战略部署01 （一）习近平总书记重要指示批示01（二）中央文件要求01 二、国家和地方实施进展03 （一）国家层面推进情况03（二）地方层面推进情况07 三、制度体系建设成效15 （一）技术体系15（二）管理体系18 四、应用成效19 （一）支撑政策制定和规划编制19（二）严格生态环境准入21（三）优化营商环境24（四）维护生态安全格局28（五）推动环境质量改善32（六）支撑督察执法34 一、全面推进生态环境分区管控的战略部署 （一）习近平总书记重要指示批示 实施生态环境分区管控是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署。2024 年 3 月，习近平总书记在看望参加政协会议的民革科技界环境资源界委员时强调 :“要守牢国土空间开发保护底线，完善生态环境分区管控体系，夯实高质量发展的生态基础”。4 月，习近平总书记主持召开新时代推动西部大开发座谈会提出“优化国土空间开发保护格局，加强生态环境分区管控，加快推进重要生态系统保护和修复重大工程，打好‘三北’工程三大标志性战役”。7 月，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，重点部署了未来五年的重大改革举措，明确提出“实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度”。2025 年 3 月 19 日至 20 日，习近平总书记在云南考察时强调，“加强国土空间用途管制与生态环境分区管控衔接，扎实推进重点领域污染防治和重点湖泊环境治理”。10 月，中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，提出“深入推进生态环境分区管控，加强同国土空间规划衔接，协同优化产业布局”。 （二）中央文件要求 2024 年 3 月，印发《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》（以下简称《意见》），提出到 2025 年，生态环境分区管控制度基本建立，全域覆盖、精准科学的生态环境分区管控体系初步形成；到 2035 年，体系健全、机制顺畅、运行高效的生态环境分区管控制度全面建立，为生态环境根本好转、美丽中国目标基本实现提供有力支撑。 《意见》分为六部分十八条。 第一部分总体要求。提出协同推进降碳、减污、扩绿、增长，充分尊重自然规律和区域差异，全面落实主体功能区战略，充分衔接国土空间规划和用途管理，以高水平保护推动高质量发展、创造高品质生活，努力建设人与自然和谐共生的美丽中国。同时明确了坚持生态优先、绿色发展，源头预防、系统保护，精准科学、依法管控，明确责任、协调联动等工作原则，提出了 2025 年及 2035 年的主要目标。 第二至五部分重点任务。一是全面推进生态环境分区管控，包括制定生态环境分区管控方案、确定生态环境管控单元、编制生态环境准入清单、加强生态环境分区管控信息共享、统筹开展定期调整与动态更新。二是助推经济社会高质量发展，包括服务国家重大战略、促进绿色低碳发展、支撑综合决策。三是实施生态环境高水平保护，包括维护生态安全格局、推动环境质量改善、强化生态环境保护政策协同。四是加强监督考核，包括强化监督管理、完善考核评价。 第六部分组织保障。主要从加强组织领导、强化部门联动、完善法规标准、强化能力建设、积极宣传引导。 此外，在《中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》《中共中央 国务院关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》等区域重大战略部署文件中，均提出构建生态环境分区管控体系的工作任务，将其作为加强生态环境保护、促进高质量发展的重要支撑。 二、国家和地方实施进展 （一）国家层面推进情况 1. 印发《生态环境分区管控管理暂行规定》 2024 年 7 月，生态环境部印发了《生态环境分区管控管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。《暂行规定》是对 2024 年 3 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《意见》的细化落地，旨在建立健全制度全链条的管理规定，对于加快推进生态环境分区管控制度建设具有重要意义。2024 年 9 月，中国政府网转发生态环境部印发的《暂行规定》。 《暂行规定》针对生态环境分区管控的方案制定、实施应用、调整更新、数字化建设、跟踪评估、监督管理等 6 个重点环节，提出 36 条具体要求，明确了生态环境分区管控方案制定发布、实施应用、调整更新、数字化建设、跟踪评估和监督管理等工作要求，全面规范生态环境分区管控管理。 根据《暂行规定》，生态环境分区管控方案分为省、市两级，以落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线硬约束为重点。生态环境分区管控方案应当全面落实主体功能区战略，充分衔接国土空间规划。 省级生态环境分区管控方案侧重协调性，内容主要包括：全省和各地市生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线总体目标；全省优先保护、重点管控、一般管控三类生态环境管控单元的空间分布图、面积比例和需要分解到各地市的控制指标；全省和省内重点区域（流域、海域）生态环境准入清单；数字化建设要求；实施保障措施；本级党委和政府认为必要的其他内容。 市级生态环境分区管控方案侧重落地性，根据省级生态环境分区管控方案，细化本市生态环境分区管控成果，内容主要包括：全市生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线目标；全市优先保护、重点管控、一般管控三类生态环境管控单元边界、数量和面积比例；全市和各单元生态环境准入清单；实施保障措施；本级党委和政府认为必要的其他内容。 2. 推动开展生态环境分区管控跟踪评估工作 落实中央文件要求，2025 年 2 月，生态环境部印发《关于开展生态环境分区管控跟踪评估工作的通知》，指导地方开展生态环境分区管控实施成效跟踪评估，推动以评促建，以评促改，及时完善相关举措，补齐短板，强化跟踪评估结果应用，不断优化生态环境分区管控管理。 3. 组织开展试点研究工作 一是组织开展生态环境分区管控与环评、许可联动试点。2024 年 9 月，生态环境部印发《关于进一步深化环境影响评价改革的通知》，加强生态环境分区管控与环评、排污许可的协调联动，在充分发挥生态环境分区管控对项目环境准入指导作用的基础上，持续优化环评分级分类管理。四川省成都市开展了生态环境分区管控、环评、排污许可、执法监管环境管理制度联动试点。 二是开展关键技术研究与要素衔接试点。启动生态环境准入清单和部分要素分区管控的技术指南编写前期研究工作，形成清单、噪声、地下水、土壤、海洋等分区管控的技术要求初稿。依托地下水污染防治重点区的划定工作，组织开展地下水生态环境分区管控试点。衔接“十五五”海洋生态环境保护工作要求，组织天津、福建、山东、海南等省市启动海洋生态环境分区管控试点。 4.研究制定《生态环境分区管控技术指南总纲》 生态环境部先后印发以编制技术指南为基础，近岸海域、清单、制图、数据规范、动态更新等专项领域为支撑的 8 项技术文件，指导各地在统一的技术框架体系内，因地制宜选择科学可行的技术方法，制定符合地方实际的管控方案。《意见》发布后，生态环境部加快生态环境分区管控技术指南的制修订工作，总结评估已有试行技术文件实施情况，构建以生态环境分区管控技术指南总纲为统领，方案编制、实施管理、信息技术等三大类专项标准为支撑的技术标准体系，支撑生态环境分区管控制度全链条管理。其中，《生态环境分区管控技术指南 总纲》《生态环境分区管控信息平台建设指南》《生态环境分区管控信息平台接口规范》等 3 项标准即将发布。 为充分吸收地方好经验好做法，积极响应地方面临的问题和当前的诉求，2024-2025 年，生态环境部组织以生态环境部环境规划院为牵头单位的 5 家技术单位集中攻坚，针对技术标准体系构建、允许排放量测算、与环评和许可制度联动、地下水和噪声分区管控、重金属分区管控、生态环境准入清单优化、生态空间优化等多项议题，开展了多轮次的专家研讨和地方调研，将有关意见建议融入《生态环境分区管控技术指南 总纲》等成果中。 5. 组织开展全国生态环境分区管控工作培训交流 2024 年，生态环境部环境影响评价与排放管理司共组织开展了三期生态环境分区管控和规划环境影响评价管理人员培训班，对生态环境分区管控和规划环评管理新形势新要求，组织专家进行讲解，并开展交流研讨，超过 15000 人参会。在各级各类的专题研讨班、培训班和干部进修班上，组织开展了生态环境分区管控的专题培训，深入解读分区管控制度历程、主要内容等，相关课程纳入全国干部教育培训好课程、中国网络干部学院干部履职通识系列网络课程。前往多省开展了生态环境分区管控的业务培训，促进地方领导和相关部门更加了解新时期推进生态环境分区管控工作的总体要求、主要任务等。 2025 年 7 月 22 日至 23 日，生态环境部环境影响评价与排放管理司举办全国生态环境分区管控、环评与排污许可管理人员培训班，各省市生态环境部门、流域海域生态环境监督管理局及相关技术支撑单位的代表线上参加了培训。培训内容主要包括生态环境分区管控重点工作