中规智库：中国（41城）城市更新活跃度年度观察2025

总策划：邓东 执行主编：范嗣斌、缪杨兵 研究团队： 中国城市规划设计研究院： 更新分院：苏子玥、冯婷婷、李锦嫱、柳巧云、郭晓雨、李尚霖、李默然、王小天、尤智玉、孙浩杰、李启迪、吕虎臣、吴理航 信息中心：耿艳妍、王文喜 中指研究院：黄瑜、吴建钦、张凯、霍佳、仵世友、张广杰、夏清泉 P R E F A C E 实施城市更新行动，是以习近平同志为核心的党中央科学把握城市发展规律，就全面推动城市高质量发展、扎实推进中国式现代化、不断满足人民美好生活需要作出的重大战略部署。党的十九届五中全会作出实施城市更新行动的重要部署以来，国家和地方积极推动，把城市更新作为重要的民生工程、发展工程和安全工程，取得一系列综合性成效。 2025年7月，中央城市工作会议召开，提出以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。2025年5月中办国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，对城市更新工作作出顶层设计，全面部署8方面的重点任务。2025年6-8月，住房城乡建设部先后印发城市更新规划编制导则、工作手册。城市更新工作持续走向深入，成为引领各地城市工作的主体形态。 持续推进城市更新行动，要坚持实事求是、因地制宜、精准施策。我国城市数量众多，截至2025年8月，全国共有694个设市城市（不含香港、澳门），包括4个直辖市、15个副省级市、278个普通地级市和397个县级市，其中城区常住人口300万人及以上的超大特大城市、I型大城市35座。这些城市性质职能、规模等级、空间区位、发展阶段千差万别，在实施城市更新行动时面临的主要问题、采取的主要措施、推进的主要项目、实施建设的规模力度等也各具特色。 2025年是“十四五”的收官之年，展望“十五五”，城市更新不仅要在推进以人为本的新型城镇化、提升宜居品质、提高韧性水平上发力，更要在建设强大国内市场、加快构建新发展格局中发挥更大作用，推动城市扩大有效投资、培育新兴动能、大力提振消费。为了更好发挥城市更新的重要抓手作用，有必要对全国城市更新进展情况进行持续跟踪，及时反映政府、市场、社会等不同主体的趋势动向和各地城市更新实施动态。 中国城市规划设计研究院联合中指研究院等科技机构，持续优化城市更新活跃度观察指标体系，立足政府、市场、社会和实施四个维度，采集政府统计、网络信息、问卷调查等多元数据，逐年刻画各个城市实施城市更新行动的活跃程度，反映城市更新发展趋势和特征，展现全国城市更新的宏观图景。通过编制城市更新活跃度年度观察报告，持续伴随和记录全国城市更新发展进程，为完善城市更新制度政策、探索城市更新实施模式、引导城市更新行业发展提供支撑。 一、形势变化 1、城市发展进入存量提质增效为主的阶段 2024年末，全国常住人口城镇化率已达67%，2021-2024年城镇化率年均增长0.78个百分点，城镇化速度逐步趋稳。中央城市工作会议对我国城镇化和城市发展的历史方位作出科学论断。我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。城市空间布局和基础设施建设已基本成型，人民群众对城市工作提出了新的更高要求，从“有没有”转向“好不好”，城市发展要更加注重盘活存量、做优增量、提高质量。 2、城市更新顶层设计日益完善 2024年以来，中央持续加强城市更新顶层设计。中共二十届三中全会明确要求“建立可持续的城市更新模式和政策法规”，先后发布加快构建房地产新模式、加强历史文化保护传承、推进新型城市基础设施建设等重要文件。住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委、自然资源部等部委先后出台城市更新规划编制导则、中央财政支持实施城市更新行动、城市更新中央预算内投资专项、规划与土地政策指引等一系列配套文件。2025年1月，李强主持召开国务院常务会议，研究推进城市更新工作，指出城市更新是扩大内需的重要抓手。2025年5月中办国办发布《关于持续推进城市更新行动的意见》，对城市更新工作作出顶层设计，全面部署了8方面的重点任务。2025年7月，中央城市工作会议召开，明确以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、功能完善、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。 3、各地城市更新实践探索持续深入 根据各地上报住房城乡建设部数据，2024年全国城市更新项目数量60015个，完成总投资额2.9万亿元。2024年起，中央财政创新方式方法，支持部分城市开展城市更新示范工作，至2025年已覆盖两批35个城市。住房城乡建设部还联合国铁集团在5个城市开展老旧火车站与周边街区统筹实施更新改造试点等，加快探索城市更新工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度，形成了一批可复制推广的经验做法。2024年以来，各地城市更新工作持续深入，中央财政支持开展城市更新示范工作已覆盖两批35个城市，住房城乡建设部陆续发布2批（第三批、第四批）31项实施城市更新行动可复制经验做法清单，2批41个城市更新典型案例，持续推动经验分享和交流借鉴。 二、研究优化 1、保持连续 2025年度观察立足2024年的工作基础，延续已有研究思路和技术路线，即立足第三方视角，采取系统性、整体性思维，从多元维度出发，综合观察各地城市更新工作的推进情况，以活跃度来定义城市更新进展的综合趋势，由此构建衡量城市更新活动进展的量化标尺，作为描绘全国城市更新动向的晴雨表和风向标。 城市更新活跃度仍然定义为政府、市场、社会等推动城市更新实施的积极和活力程度，由政府、市场、社会三类主体推进城市更新的行为积极程度和城市更新实施活动的活力程度共同体现。 2、稳中有变 根据2023年城市更新“政府积极主导、市场谨慎试探、社会普遍关心、实施初显成效”的特点，结合2024年以来城市发展形势变化，在保持研究框架和指标体系基本稳定的基础上，本年度研究着重在三个方面进行了优化调整： 一是加强政策文件的穿透性分析。随着国家对城市更新的顶层设计日益完善，地方城市更新政策制度建设也日趋丰满，截至2025年底，已有2省16市出台城市更新条例，94市出台城市更新管理办法，151市印发城市更新指导性文件。为了深入分析地方政策制度建立的特征，本年度研究选取部分城市的条例、办法，对其文本开展了知识图谱构建和结构分析。 二是加强对老旧街区更新的观察分析。“十四五”以来，各地在防风险、惠民生等方面的城市更新投入较多。城市人居环境有效改善，累计改造城镇老旧小区24万余个，增设养老、托育等社区服务设施6.4万个，加装电梯12.9万部。基础设施承载能力明显增强，累计改造燃气、供水、排水、污水、供热等地下管网84万公里。近年来，促发展方面的城市更新项目实施热度逐步提升，尤其资源丰富、功能多元的老旧街区备受青睐，各地持续打造带流量的网红街区。为了反映老旧街区更新改造的趋势，揭示“流量密码”，本年度研究依托小红书、大众点评等打卡数据，对样本城市的新开街老旧商业街区进行了深入分析。 三是对城市更新“钱从哪里来”进行了观察分析。资金是制约城市更新可持续模式的关键瓶颈。近年来，各方都在加大支持力度，积极拓宽多元化投融资渠道。尤其地方政府专项债券、政策性银行专项贷款、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等创新路径，发挥了越来越重要的作用。为了反映这些资金对城市更新的支持方向和趋势，本年度研究对REITs数据进行了观察分析。 三、指标体系 1、指标选取 延续由政府、市场、社会3类行为主体和更新实施这一行为内容共同组成的4个一级指标维度。分别聚焦主体行为特征和行为流程，构建二级指标维度，并按照关键性、代表性、可行性3个原则，选取合适的三级指标。 2、数据来源 主要涵盖三种来源。一是政府统计数据，包括各城市发布的统计年鉴、统计公报等公开数据。二是网络信息数据，运用多元技术手段，获取网上公开的相关数据库资源。三是问卷调查数据，通过线上渠道等对35家城市更新企业、41市的6000余名居民开展问卷调查，了解企业和居民对城市更新的主观感知。 数据以2024年末时点为主，部分政策文件收集时点截至2025年8月。 四、观察对象 以第七次全国人口普查结果为参照，选取城区常住人口超过300万的35个超大、特大和Ⅰ型大城市和其他省会城市作为2025年度城市更新活跃度观察的样本城市。包括：上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连、南宁、石家庄、厦门、太原、苏州、贵阳、合肥、乌鲁木齐、宁波、无锡、福州、长春、南昌、常州、海口、呼和浩特、银川、西宁、拉萨。 41个样本城市覆盖全国所有省级单元，且大多是各地区的中心城市，具有较强的代表性，能够反映各地推进城市更新工作的基本特征和全国的整体态势。 政府活跃度 政府活跃度考察各地政府在推动城市更新过程中的积极程度，包括政策制定、组织调度等方面。 政策制定从城市更新政策数量、政策体系、政策对象和政策关键词等方面考察，出台政策文件数据采集于41个城市政府官网，涵盖2022-2024年，部分政策采集时间截止到2025年8月。 组织调度重点关注专门会议、专项调研等方面的工作，数据采集自41个城市政府官网和公开报导信息。 一、政策制定 1、总体热度 （1）政策出台从“数量爆发”转向“质量提升” 2022年10月，党的二十大明确提出“实施城市更新行动”，随后3年各地积极响应国家决策部署，城市更新政策出台的活跃度一直处于较高水平。2022-2024年，41城分别出台了149项、180项、169项城市更新政策，累计达到498项。2023年是政策出台的峰值年，支撑城市更新的框架性政策基本形成。2024年，城市更新政策制度建设进入攻坚期，政策出台从“量增长”转向“质提升”。改革“由易到难”，逐步进入深水区。 （2）梯队分明，核心引领与后继追赶并进 分城市来看，北京市政策出台仍显著多于其他城市，3年共出台37项，其次为重庆、沈阳、杭州、广州、济南、合肥6市，均超过20项，表明能级较高的超大、特大城市在政策创新与供给方面持续积极作为。福州、乌鲁木齐、大连、哈尔滨等在2023-2024年间出台政策数量持续增长，2024年表现尤为活跃，分别出台政策10项、5项、4项、3项，表明各地城市都在根据本地城市更新工作需求，努力追赶完善政策体系。全国各地城市更新政策制度建设进入由点及面、全面铺开的阶段。 （3）各地“1+N+X”的城市更新政策体系基本健全，进入精准完善的新阶段 截至目前，41城中33个城市已构建“1+N+X”的城市更新政策体系，占比80.49%，表明各地城市更新政策体系建设稳步推进，政策架构基本形成。纲领性文件方面，2024年以来，《厦门经济特区城市更新条例》《苏州市城市更新条例》《无锡市城市更新办法》《银川市城市更新条例》《大连市城市更新管理办法》相继出台，各地城市更新顶层设计日趋成熟，积极推动工作迈向规范化、法治化阶段。 2022-2024年，41城在针对各类型更新对象的差异化政策“N”和针对堵点难点的支持性政策“X”方面，分别出台288项、192项，“N”“X”政策更加丰富、具体、精准，为城市更新实践提供了更具操作性、针对性、实效性的政策工具。 2、纲领性文件—“1” （1）文件架构趋于成熟稳定 以2021-2025年41城中28个城市出台的更新条例、办法为基础，构建知识图谱，主要涵盖更新对象、组织分工、规划层级、实施流程及配套政策等核心要素。图谱结构表明，各地城市更新纲领性文件的框架体系趋于稳定，体现了城市更新从“片段化”“零散化”探索进入体系化、常态化推进阶段。2025年5月，中办、国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，对城市更新工作作