宏观专题分析报告：政策如何做好开门红

作为“十五五”规划开局之年，2026年经济实现“开门红”，迈好“十五五”时期发展第一步，意义重大，事关长远。2026年政策将靠前发力，以投资端为抓手推动经济实现“开门红”，养老、托育、医疗等民生类投资、消费基础设施建设和城市更新是基建投资的重点方向。从实施主体看，中央和国央企主导的基建投资将发挥积极作用。近期政策的另一个积极之处是“重视解决地方财政困难”。当前地方财政已从“保民生、保工资、保运转”的“三保”演变为需要兼顾“还本付息与保清欠”的“五保”。但是对于财政自给能力不足的地区而言，“三保”靠转移支付、“发展”靠举债的情况进一步凸显，财政可持续性面临更大挑战。在此背景下，推动财政可持续已成为地方治理的重中之重，核心在于树立“因地制宜”的正确政绩观。因地制宜的核心是“实事求是”，而实事求是的关键在于完善差异化的考核评价体系。面对2026年的经济部署，各地省委在表态坚决扛起责任的同时，更加强调“因地制宜、科学合理”地设定发展目标。这意味着在即将到来的“十五五”规划衔接期，地方政府将从“速度竞争”转向“能力与负担平衡”的良性轨道。中央财政的“进”聚焦在提振消费和投资回稳，地方财政的“稳”聚焦在化债清欠和可持续，最终将体现为财政支出力度的扩大。考虑到2026年赤字率将与2025年大致持平，通过优化税收征管效率、规范税收优惠和财政补贴政策等举措增加财政收入，将成为扩大财政支出的优先选项。2026年一般公共预算支出较2025年的增量有望超过1万亿元，其中赤字扩张仅贡献2200亿元。 风险提示 对政策的理解存在偏差，投资端修复不及预期。 作为“十五五”规划的开局之年，2026年经济实现“开门红”，迈好“十五五”时期发展第一步，意义重大、事关长远。2025年12月19日召开的国常会指出，“要靠前发力抓落实，以扎实有效的工作不断巩固拓展经济稳中向好势头，确保‘十五五’开好局、起好步”。 2026年政策将以投资为抓手靠前发力，推动经济实现“开门红”。 2025年下半年以来，固定资产投资增速延续负增长，背后的原因既有财政支出结构的调整，也涉及专项债加力化债清欠对项目投资的挤出。 习近平总书记在中央经济工作会议上指出，“对投资下滑，既要高度重视也要沉着冷静”、“有些‘十五五’规划项目准备好了，可以提前开工建设，但必须以防止无效投资为前提”。 12月12日财政部召开的党组会议强调，“要及早谋划、落实落细明年各项财政工作，进一步提高财政宏观调控效能，有力推动经济社会持续健康发展”。 中财办副主任韩文秀12月13日在中国经济年会上提到，要“靠前实施具备条件的‘十五五’重大项目，发挥重大工程牵引带动作用”。中财办有关负责同志详解中央经济工作会议精神时也提到，“实施时机上，主动靠前发力。合理加快资金下达拨付，推动尽快形成实际支出和实物工作量”。 从近期的政策信号看，2026年政策开门红将聚焦于基础设施建设投资。 李强总理主持召开国务院“十五五”规划《纲要草案》编制工作领导小组会议时提出，要“谋划一批能够带动全局的重大工程、重大项目、重大载体，既为未来发展积聚新动能、培育竞争力，又为当前扩大内需、稳定经济运行提供支撑”。中财办明确提出要“加快建设停车场、充电桩、旅游公路等消费基础设施，提高养老、托育、医疗等民生类投资比重，高质量推进城市更新”。 国家发改委12月31日表示，已下达2026年提前批两重建设项目清单2200亿元，支持城市地下管网、高标准农田、“三北”工程、有效降低全社会物流成本等领域；中央预算内投资750亿元，支持城市更新、水利、生态保护修复、污染治理、节能降碳等领域。此外，老旧小区加装电梯、养老机构设备更新、商业综合体、购物中心、百货店、大型超市等线下消费商业设施的设备更新均被纳入2026年设备更新的支持范畴，上述领域也是扩大有效投资的重点方向。 国央企将作为基建投资的实施主体发挥积极作用。12月12日国资委党委召开专题会议强调，“靠前推动一批重大项目落实落地，以增量投入支撑扩大内需”。李强总理在12月23日召开的中央企业负责人会议指出，“中央企业要在推进重大基础设施建设中提供强力保障，加快传统基础设施更新和数智化改造，适度超前开展新型基础设施建设”。 投资开门红在资金层面也有较为充足的保障。除已下达的两重建设项目和中央预算内投资的提前批资金以外，还有5000亿元新型政策性金融工具、2000亿用于项目建设的债务结存限额以及专项债结转结余资金。 除了经济工作会议提出的“投资止跌回稳”和四中全会以来持续强调的“扩大内需、提振消费、投资于人”这两个方面外，近期政策的另一个积极之处是“重视解决地方财政困难”。 当前地方财政已从“保民生、保工资、保运转”的“三保”演变为需要兼顾“还本付息与保清欠”的“五保”。国家发改委12月13日表示，“改进提升营商环境，现在最大的一个动作是清理地方政府的欠款，单个合同或单个项目欠款50万元以下的，到2025年底要全部清理完毕”。中财办副主任韩文秀在中国经济年会上表示，要“下更大的气力推进解决拖欠企业账款问题，坚决防止前清后欠”。 但是对于财政自给能力不足的地区而言，“三保”靠转移支付、“发展”靠举债的情况进一步凸显，财政可持续性面临更大挑战。在此背景下，推动财政可持续已成为地方治理的重中之重，核心在于树立“因地制宜”的正确政绩观。 总书记反复强调，“因地制宜”不是一句空话，而是要体现在每一个具体项目中。以“农村改厕”为例，南北方环境差异巨大，有些地方人迹稀少却盲目搞标准化厕所，或是罔顾旱涝差异硬套模式，这便是典型的形式主义。在产业发展与科技创新上，“因地制宜”表现为明确的区域分工。政策已明确指定北京（京津冀）、上海（长三角）、粤港澳大湾区为国际科技创新中心，这三个地区也各有特点：京津冀侧重“从0到1”的基础创新和原创技术，长三角侧重高端制造业与装备创新，而粤港澳大湾区则依托活跃的民营经济与出口导向，侧重于成果转化和应用创新。 因地制宜的核心是“实事求是”，总书记特别强调要追求“实实在在、没有水分”的增长，这也是国务院近期反复强调统计数据“挤水分”的原因。只有数据真实，地方政府才能在实事求是的前提下转变发展思路，进而从源头上解决债务与产能过剩问题。 而实事求是的关键在于完善差异化的考核评价体系。习近平总书记在中央经济工作会议上强调，“政绩观既体现在抓发展上，也体现在惠民生、保稳定上；既体现在即时见效的显绩上，也体现在打基础、增后劲、利长远的潜绩上；既体现在解决现实矛盾上，也体现在解决历史遗留问题上”、“要完善差异化考核评价体系，提高考核的针对性和科学性，让考核指挥棒真正管用”。中财办也提出要“完善有利于统一大市场建设的统计、财税、考核制度，推动树立和践行正确政绩观”。 面对2026年的经济部署，各地省委在表态坚决扛起责任的同时，更加强调“因地制宜、科学合理”地设定发展目标。这意味着在即将到来的“十五五”规划衔接期，地方政府将不再盲目大干快上或搞短期出业绩的形象工程，而是会结合自身特长与能力范围，在统一大市场的框架下寻找合适的增长点，从“速度竞争”转向“能力与负担平衡”的良性轨道。 中央财政的“进”聚焦在提振消费和投资回稳，地方财政的“稳”聚焦在化债清欠、因地制宜和实事求是，最终体现为财政支出力度的扩大。 2025年12月27至28日召开的全国财政工作会议明确，要“扩大财政支出盘子，确保必要支出力度”。中财办解读中央经济工作会议精神时强调，要“用好用足财政政策空间，为应对未来风险留有余地，确保财政可持续”。 考虑到2026年赤字率将与2025年大致持平，而名义增速的提高将保证赤字总规模增速的大致稳定，并通过优化税收征管效率、规范税收优惠和财政补贴政策等举措增加财政收入，进而扩大财政支出。这意味着即使保持赤字率不变，赤字规模扩张2200亿元，一般公共预算支出较2025年的增量仍有望超过1万亿元，为“十五五”实现良好开局提供有力支撑。 来源：Wind，国金证券研究所 风险提示 1）对政策的理解存在偏差。对政策的态度和财政货币政策的展望存在主观性，可能和实际落地情况存在差异。 2）投资端修复不及预期。考虑到地方政府化债清欠压力较重，由地方主导的投资可能增长动能相对不足，进而拖累投资端整体修复。 特别声明： 国金证券股份有限公司经中国证券监督管理委员会批准，已具备证券投资咨询业务资格。 形式的复制、转发、转载、引用、修改、仿制、刊发，或以任何侵犯本公司版权的其他方式使用。经过书面授权的引用、刊发，需注明出处为“国金证券股份有限公司”，且不得对本报告进行任何有悖原意的删节和修改。 本报告的产生基于国金证券及其研究人员认为可信的公开资料或实地调研资料，但国金证券及其研究人员对这些信息的准确性和完整性不作任何保证。本报告反映撰写研究人员的不同设想、见解及分析方法，故本报告所载观点可能与其他类似研究报告的观点及市场实际情况不一致，国金证券不对使用本报告所包含的材料产生的任何直接或间接损失或与此有关的其他任何损失承担任何责任。且本报告中的资料、意见、预测均反映报告初次公开发布时的判断，在不作事先通知的情况下，可能会随时调整，亦可因使用不同假设和标准、采用不同观点和分析方法而与国金证券其它业务部门、单位或附属机构在制作类似的其他材料时所给出的意见不同或者相反。 本报告仅为参考之用，在任何地区均不应被视为买卖任何证券、金融工具的要约或要约邀请。本报告提及的任何证券或金融工具均可能含有重大的风险，可能不易变卖以及不适合所有投资者。本报告所提及的证券或金融工具的价格、价值及收益可能会受汇率影响而波动。过往的业绩并不能代表未来的表现。 客户应当考虑到国金证券存在可能影响本报告客观性的利益冲突，而不应视本报告为作出投资决策的唯一因素。证券研究报告是用于服务具备专业知识的投资者和投资顾问的专业产品，使用时必须经专业人士进行解读。国金证券建议获取报告人员应考虑本报告的任何意见或建议是否符合其特定状况，以及（若有必要）咨询独立投资顾问。报告本身、报告中的信息或所表达意见也不构成投资、法律、会计或税务的最终操作建议，国金证券不就报告中的内容对最终操作建议做出任何担保，在任何时候均不构成对任何人的个人推荐。 在法律允许的情况下，国金证券的关联机构可能会持有报告中涉及的公司所发行的证券并进行交易，并可能为这些公司正在提供或争取提供多种金融服务。 本报告并非意图发送、发布给在当地法律或监管规则下不允许向其发送、发布该研究报告的人员。国金证券并不因收件人收到本报告而视其为国金证券的客户。本报告对于收件人而言属高度机密，只有符合条件的收件人才能使用。根据《证券期货投资者适当性管理办法》，本报告仅供国金证券股份有限公司客户中风险评级高于C3级(含C3级）的投资者使用；本报告所包含的观点及建议并未考虑个别客户的特殊状况、目标或需要，不应被视为对特定客户关于特定证券或金融工具的建议或策略。对于本报告中提及的任何证券或金融工具，本报告的收件人须保持自身的独立判断。使用国金证券研究报告进行投资，遭受任何损失，国金证券不承担相关法律责任。 若国金证券以外的任何机构或个人发送本报告，则由该机构或个人为此发送行为承担全部责任。本报告不构成国金证券向发送本报告机构或个人的收件人提供投资建议，国金证券不为此承担任何责任。 此报告仅限于中国境内使用。国金证券版权所有，保留一切权利。 上海电话：021-80234211邮箱：researchsh@gjzq.com.cn邮编：201204地址：上海浦东新区芳甸路1088号紫竹国际大厦5楼 北京电话：010-85950438邮箱：researchbj@gjzq.com.cn邮编：100005地址：北京市东城区建内大街26号新闻大厦8层南侧 深圳电话：0755-86695353邮箱：researchsz@gjzq.com.cn邮编：518000地址：深圳市福田区金田路2028号皇岗商务中心18楼1806