政府投资基金高质量发展之地方实践与路径破局

大公国际资信评估有限公司刘文琴曹业东王巍霖 2025年12月16日 国务院办公厅印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号），围绕政府投资基金的设立、募资、运行、退出等各环节，系统提出25条具体措施，旨在健全市场化运作机制，规范资金管理，提高财政资金使用效能。文件强调，政府投资基金要聚焦国家重大战略和区域重点产业，坚持财政资金引导作用与社会资本协同发力，推动形成高效、透明、可持续的运作体系。该政策的出台，为各级政府推动产业升级、培育新兴动能提供了制度保障和行动指南。当前，在推动经济高质量发展的关键阶段，各地政府投资基金作为服务战略性新兴产业与区域经济转型的重要抓手，正面临从“量的扩张”向“质的提升”的市场化转型。 浙江省作为改革创新前沿区域，积极响应中央政策精神，通过不同区域实践不断探索政府投资基金的差异化路径。其中，湖州某县A产业基金（以下简称“A基金”）与杭州某区B产业基金（以下简称“B基金”）在出资结构、投向策略、退出机制与政策协同等方面形成了具有代表性的模式，体现了地方政府因地制宜推动政府投资基金高质量发展的具体实践。本文拟通过对这两支基金的分析，研究政府投资基金的不同运作模式：财政依赖型（集中出资、单一退出）与市场协同型（多元资本、灵活退出）的差异，为地方产业基金优化政策目标与运营效率提供参考。 A基金聚焦战略性新兴产业发展，由地方财政主导设立，政策引导性强，但基金后续发展在政策延续性、财政资源保障等方面仍需持续关注。 A基金由湖州某县财政部门联合属地国有资本平台共同出资设立，具有鲜明的政策引导和区域产业推动色彩。该基金作为该县推动地方经济结构转型与升级的重要抓手，承担着引导社会资本投入战略性新兴产业的关键职责。基金主要聚焦于智能制造、新材料、生物医药等战略性新兴产业领域，契合国家与浙江省、湖州市层面对高质量发展的整体产业布局。当前基金投向的项目大多具有早期阶段属性，同时此类项目通常具有技术创新驱动、成长空间较大的特征。 在退出机制方面，A基金以IPO退出作为主要路径。由于基金所投项目以早期为主，退出周期普遍偏长，加之受宏观经济环境与资本市场波动影响，部分项目退出节奏放缓，回报周期具有一定不确定性，需在基金管理过程中综合权衡短期流动性与长期收益目标。基金管理主体在整体财务结构中呈现出较明显的特征：一方面，经营性现金流受投资周期性波动影响较大，存在一定波动性；另一方面，其资产结构中投资性资产占比显著，导致资产流动性较弱。同时，随着基金持续运作和新项目投入，其负债水平存在阶段性上升趋势，杠杆压力亦需重点关注。在政府支持方面，A基金长期受益于政府的政策与资金支持，体现出较强的政策导向性与地方 发展协同性。然而，近年来地方财政收支平衡压力较大，财政支出结构逐步调整，基金后续发展在政策延续性、财政资源保障等方面仍需持续关注。 在财政出资比例较低背景下，B基金依托市场化机制高效运作，构建了清晰的权责边界与有效的风险共担机制。 B基金由区政府引导设立，联合多家社会资本共同出资，政府出资比例相对较低，主要依托于市场化运作。该基金重点投向高端装备制造、智能机器人等前沿产业领域，项目投向兼顾政策导向与市场前景，已投资包括宇树科技在内的多个优质项目，体现出较高的项目筛选能力。 B基金的实践为市场环境活跃、旨在提升资金使用效率的地区提供了有益借鉴，其关键在于构建清晰的权责边界与有效的风险共担机制。该基金退出机制灵活多元，综合运用并购、股权转让及IPO等多种退出渠道，历史退出记录良好，部分项目已实现上市，增强了资金回流的可控性与时效性；此外，市场化决策机制有助于提升项目筛选与投资决策的效率。同时财政资金的杠杆效应显著，以较小比例的政府出资撬动了更大规模的社会资本。然而，多元出资主体或带来决策协调复杂化的问题，且在追求运作效率的同时，需警惕因短期债务集中度较高等因素引发的流动性风险。 核心风险透视与管理策略建议 （一）投前：战略与配置风险。由于政府投资基金主要支持本地战略性新兴产业，且投向多集中于早期项目及政策引导型领域，整体退出周期较长，存在一定资产流动性风险。若投向行业集中度较高，抗周期性弱，还可能带来较大波动性风险。基金运营主体应强化项目筛选机制，在坚持政策导向的同时，重点关注技术路径清晰、市场空间明确的项目，通过跨行业、跨阶段的组合配置分散风险。同时可强化尽职调查，引入行业专家咨询，提升对技术路径和市场潜力的专业判断力。 （二）投中：现金流管理风险。基金运营主体的现金流对以投资收益和股权分红为主的投资回收依赖性较高，若投资回收延迟，或短期内债务偿还压力上升，可能对财务稳定性及偿债能力形成压力。基金运营主体应加强对未来资金回收与债务安排的匹配评估，配置部分具备较强流动性的可变现资产，增强资金灵活调度能力，同时探索阶段性退出机制，提升回款可控性。 （三）投后：政策协同与支持变动风险。尽管基金运营主体目前在地方政府战略产业布局中仍具有较高的重要性，地方政府亦通过资金支持、政策扶持等方式给予一定支持，但在当前财政承压、隐性债务化解政策持续推进背景下，区域产业政策调整或地方财政重心变化，可能影响基金获得的政策与资源支持力度。可主动将自身发展深度融入区域中长期产业发展规划，强调产业培育成果或关键技术攻关成效，持续巩固其在地方发展战略中的价值。同时，致力于构建“基金-被投企业-产业集群”的协同生态，降低对单一支持渠道的依赖。 展望 在《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》引领下，地方政府投资基金正迎来从制度完善向实效提升的关键阶段。以A基金与B基金为代表的区域实践，不存在放之四海而皆准的最优模式，其关键在于因地制宜，探索符合本地资源禀赋和发展阶段的个性化路径，并实现政策目标与市场规律的有效平衡。 展望未来，政府投资基金的高质量发展可聚焦三个方向：一是定位精准化，从广撒网转向深耕本地产业链关键环节与核心技术领域；二是运作专业化，全面提升在“募、投、管、退”全链条的专业能力，特别是投后赋能与退出规划能力；三是生态协同化，推动形成“资本引导+政策配套+园区承载+人才支撑”的产业创新生态系统，实现从资金提供者向产业组织者的角色升级。面对经济结构持续调整与产业转型不断深入的趋势，政府投资基金应不断提升专业化运作能力，推动资源要素合理向科技创新、高端制造、绿色低碳等方向集聚，在高质量发展新阶段中发挥更大作用。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公资信，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。