关于加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制的分析

2025年12月12日 公用一部评级总部|王宏郑椿小 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要建议》明确提出：“加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。”这一重要论断，不仅是对“十四五”时期政府债务管理实践经验的总结，更为“十五五”乃至更长时期统筹发展与安全、防范化解地方政府债务风险指明了方向。政府债务作为宏观调控和推动发展的重要工具，其管理效能直接关系到财政可持续性、经济稳定性以及高质量发展的进展与成效。 一、“十四五”期间政府债务运营管理的整体概况 “十四五”期间，我国在政府债务管理的制度建设、风险防控与效能提升等方面取得显著进展。在运营管理上，已形成以法定债务“闭环”管理为核心、专项债券管理持续优化的制度体系，具体表现为：实施专项债券投向领域“负面清单”管理，允许用于土地储备、支持收购存量商品房用作保障性住房，扩大专项债券用作项目资本金范围，引导资金投向国家重大领域和薄弱环节，有效拉动社会投资；开展“自审自发”试点，增强了地方项目管理和融资自主权；同时，通过完善资金监管与偿还机制，债务风险得到有序缓释，财政政策空间逐步拓宽，政府债券在稳投资、补短板、促循环方面的功能进一步增强。 然而，当前政府债务管理仍面临一些突出问题：一是部分地区仍存在超越财政承受能力盲目上项目、脱离预算约束搞建设的情况，财政纪律执行有待进一步加强；二是新增隐性债务和虚假化债现象尚未根除，风险的隐蔽性与反复性不容忽视；三是尽管整体债务风险有所缓解，但部分地方政府偿债压力仍然较大，债务结构、期限与项目收益之间的匹配度仍有提升空间，债务可持续性面临挑战。这些问题表明，构建标本兼治、长效管用的政府债务管理机制具有现实的紧迫性。 总体来看，“十四五”期间，我国政府债务管理在制度完善与风险防控上取得阶段性成效，但部分地区隐性债务风险与财政可持续压力依然突出，迈向长效治理仍待持续攻坚。 二、“十五五”期间加快构建政府债务管理长效机制的紧迫性 “十五五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家新征程的关键阶段。面对国内外环境的深刻变化与高质量发展的根本要求，政府债务管理必须实现更高水平的适应与支撑。具体而言，长效机制必须与高质量发展相匹配，这意味着债务管理不能仅停留在“防风险”、“保兑付”的底线思维，更要主动服务国家重大战略，支撑现代化产业体系建设，促进区域协调发展和民生持续改善。机制设计应具备前瞻性、系统性和协同性，实现发展效率与风险防控的动态平衡。 构建政府债务管理长效机制的紧迫性主要体现在以下三方面：一是防范化解风险的必然要求。只有建立长效机制，才能从根本上遏制“边化债、边新增”的现象，牢牢守住不发生系统性风险的底线。二是推动高质量发展的客观需要。高质量发展要求资源配置更高效、公共服务更优质、经济循环更畅通，这些都离不开健康、可持续、有效率的政府投融资体系支持。三是完成“十五五”规划目标的重要保障。重大工程项目、科技创新、绿色转型等领域均需大量资金投入，科学有效的债务管理机制能够确保资金“用好、用准、用出 效益”，为规划实施提供稳定可靠的财力支撑。 因此，加快构建与高质量发展相适应、兼顾安全与效率的政府债务管理长效机制，已成为保障“十五五”目标任务如期实现的坚实支撑和刻不容缓的战略任务。 三、构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制的核心举措 （一）完善政府债务管理制度，优化结构与功能定位 构建长效机制，首要是完善顶层设计，确保债务工具精准服务国家战略。其核心在于进一步明确政府债务分类和功能定位，优化政府债务结构。这不仅涉及会计分类，更要求债务发行与政府事权、项目属性实现精准匹配，确保国债、一般债与专项债各司其职，从源头上提升资金配置效率。与此相关，“科学合理确定年度债务规模、结构，突出保障重大项目、重点领域”，则意味着债务管理应从总量控制转向“精准配置”，将有限的债务资源优先投入现代化产业体系、科技创新、绿色转型、民生改善等具有战略意义和外溢效应的领域。 在实施层面，需建立动态、综合的债务限额分配与结构调整机制。具体应构建涵盖区域财政健康状况、项目储备质量、既有债务风险等级、国家战略落实需求等多维度的评估模型，实施差异化的债务额度分配与结构指导。关键举措在于“推进地方政府隐性债务、法定债务合并监管，建立统一的长效监管制度”。操作上应加快建设全国统一、全口径覆盖的政府债务监测平台，推动财政部门、发改部门、金融监管部门、审计部门及金融市场间的数据共享与穿透式监管，打破信息壁垒，实现各类政府性债务及其资产、收益的全程可溯、实时可查，为科学决策与风险预警提供扎实数据支撑。 （二）健全防范化解债务风险长效机制，硬化预算约束 化解隐性债务风险是构建长效机制的底线任务，核心在于重塑地方政府举债融资的决策逻辑与行为模式。将“不新增隐性债务作为‘铁的纪律’”提升至政治纪律高度，体现了中央根治隐性债务顽疾的坚定决心。该纪律的执行关键在于“加强政府支出事项和政府投资项目预算管理，未纳入预算安排的政府支出事项和投资项目一律不得实施”。 在实施层面，必须建立并严格执行跨部门（财政、发改、行业主管）政府投资项目联合审核机制，将资金来源合法合规性、偿债能力可测可靠性作为项目立项与开工建设的前置条件，从源头杜绝违规举债。“严格落实地方政府举债终身问责制和债务问题倒查机制”要求建立健全清晰的责任认定与追溯体系，既要追究违规决策直接责任人的责任，也要问责负有领导与监督责任的相关人员。同时，应显著“加大问责结果公开力度”，通过定期发布典型案例，详细披露违规情节、问责过程与处理结果，形成有力的舆论监督与警示震慑，使违规举债行为真正成为不可触碰的“高压线”。由此推动风险防控模式从事后补救转向事前预防、事中控制。 （三）加强地方政府专项债券全流程管理，提升资金效益 专项债券是当前地方政府拉动有效投资的重要工具，其管理水平直接关系高质量发展动能。“强化地方政府专项债券‘借用管还’全流程管理”强调系统性、闭环化管理，旨在打通项目与资金、融资与收益、建设与运营之间的堵点，核心目标是“提高资金使用效益”并保障债务可持续性。 在实施层面，具体操作需贯穿各个环节：在“借”的环节，应建立高质量项目储备库，运用专业收益测 算模型严格筛选，确保项目收益覆盖融资成本。在“用”的环节，借助信息化手段，实现债券资金拨付与项目建设进度、实物工作量的强制匹配与动态监控，防止资金沉淀或挪用。在“管”的环节，重点加强项目建成后资产及对应收益的运营监管，建立资产与债务联动管理台账，确保项目收入按时归集。在“还”的环节，关键在于“健全专项债券偿债备付金管理机制”。应强制要求项目单位或地方政府按约定比例和时限，将项目收益划入专用偿债备付金账户，实行专户管理、封闭运行，并接受定期审计，保障还本付息资金来源稳定、安全、足额，从制度上防范兑付风险。 （四）加快融资平台市场化转型，厘清政府与市场边界 化解存量债务风险、阻断风险传递，必须从融资机制改革入手。“分类推进融资平台市场化转型，平台转型后不再关联政府信用”是治本之策，其意义在于彻底切断地方政府与企业之间的非市场化信用关联，推动平台回归企业本质，明晰政府债务边界。 在实施层面，应坚持“一企一策”：对承担公益性项目的平台，可通过注入经营性资产、授予特许经营权、探索政府付费或可行性缺口补助等方式，增强其市场化“造血”能力。对具备市场竞争条件的商业类平台，则须全面推动其建立现代企业制度，完善公司治理，实现真正意义上的市场化融资与自负盈亏。转型过程中的核心环节在于“妥善处理融资平台债务和资产”。需开展全面债务审计与资产评估，逐笔厘清债务性质，按照“谁借谁还、风险自担”原则，通过重组、处置、整合等方式分类化解。同时，必须严格监管，禁止地方政府以任何形式为转型后企业提供隐性担保，并警惕金融、房地产等领域风险变相向财政转移，切实“剥离其政府融资功能”，形成政府与企业权责明晰、风险隔离的良性发展机制。 四、后续展望 加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制，是一项关乎国家治理体系和治理能力现代化的重要改革。展望未来，随着上述措施的深入推进和全面落实，预期将呈现以下前景： 首先，政府债务管理机制将更加法治化、规范化、透明化。权责清晰、约束有力的制度体系将基本建成，政府举债融资行为全面纳入预算管理和法治轨道。其次，债务风险防控将实现从“被动应对”到“主动管理”的根本转变。全口径、穿透式的监测预警体系高效运行，隐性债务增量得到根本遏制，存量风险有序化解，地方政府债务风险总体可控、趋于收敛。再次，政府资金效能将显著提升。资金配置更加精准服务于国家重大战略和高质量发展关键领域，对有效投资、产业升级、民生改善的拉动作用更加凸显，实现“促发展”与“防风险”的有机统一。最后，财政可持续性与经济发展将形成良性互动。健康的政府债务结构为宏观调控预留了充足空间，规范的融资环境促进了金融与实体经济良性循环，从而为中国式现代化建设的持续推进提供坚实、安全、可持续的财政支撑。 总之，构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制，不仅是为当前防风险、稳增长提供解决方案，更是为长远的经济社会健康发展奠定制度基石。这需要持之以恒、系统施策，在不断深化改革的实践中，推动我国政府债务管理迈入更高水平、更高质量的新阶段。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公资信，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。