地方政府与城投企业债务风险研究报告—南京市

联合资信公用评级一部|李思卓|刘卓雅|谭伟祯 报告概要 南京市作为中国东部地区重要的中心城市，区位优势明显且交通便利。2024年，南京市经济总量和一般公共预算收入均位居江苏省第2位，城镇化水平高，产业结构合理，“2+6+6”产业规划明确，2024年以来先进制造业投资和相关产品产量均保持增长。同期，南京市一般公共预算收入质量良好，财政自给能力强；政府性基金收入同比下降，上级补助对综合财力提供一定贡献。2024年末，南京市政府债务负担在江苏省各地级市中处于中等水平。 南京市各区（县、市）中，江宁区整体经济实力最强，建邺区、玄武区等核心区域人均GDP水平突出。2024年，南京市大部分区（县、市）一般预算收入规模稳定，收入质量较高，但各区县之间财政实力存在一定差异；受房地产市场调整影响，江宁区、溧水区和六合区政府性基金收入承压明显；六大主城区（鼓楼区、栖霞区、秦淮区、建邺区、玄武区、雨花台区）财政自主能力强于其他市辖区（新区）；大部分区域之间债务负担水平相差较小但整体债务负担较重；其中，江宁区政府债务规模最大，高淳区债务负担最重。 南京市存续发债城投企业数量较多，发债主体级别以AA和AA+为主；2024年，受陆续出台的化债政策对城投企业债务偿还压力缓释作用影响，2024年南京市城投债净融资额由2023年的净流入转为净流出，市级平台为净融入主力，区级平台净偿还状态明显。2025年前三季度，南京市城投债净融资额继续呈现大额显著净流出，债券融资整体净收缩趋势较为明显。2024年，南京市发债城投企业债务规模持续增长，债务分布集中于南京市本级、江宁区和江北新区等核心区域；部分区级平台债务负担较重，且短期偿债指标普遍偏弱，未来一年内到期债券规模较大，江宁区、南京市本级、江北新区和溧水区等重点区域仍面临集中兑付压力。 一、南京市经济及财政实力 （一）南京市区域特征及经济发展状况 南京市作为中国东部地区重要的中心城市，区位优势明显且交通便利。2024年，南京市经济总量位居江苏省第2位，城镇化水平高，产业结构合理，产业规划明确，2024年以来持续推出多个经济引导政策，同时持续获得上级政府在财政转移支付方面的支持。 区位优势明显且交通便利。南京市为江苏省省会，西接安徽省滁州市，南接安徽省马鞍山市，东北与扬州市相连，南部与安徽省宣城市接壤，是长江三角洲地区中心城市，国务院批复的中国东部地区重要的中心城市，国家历史文化名城，是全国先进制造业基地、东部产业创新中心和区域性科技创新高地、东部现代服务业中心、区域性航运物流中心。交通方面，南京市是国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》中规划的国际性综合交通枢纽城市，现已形成由铁路、公路、水路、航空配套组成的立体交通网络，将构建面向全球的世界级空港枢纽群、全球一体的高铁网。南京市交通资源见图表1.1。 城镇化水平高。截至2024年底，南京市常住人口957.70万人，位列江苏省第2名，较上年底增长0.31%。其中常住人口城镇化率87.3%，比上年末提高0.1个百分点，高于江苏省平均水平（75.50%）。 经济总量位居江苏省第2位，人均GDP位居江苏省第4位。2024年，南京市完成地区生产总值18500.81亿元，位居江苏省第2位；GDP增速为4.5%，低于江苏省平均水平（5.8%）。2024年，南京市人均GDP为19.35万元，位居江苏省第4位。2025年1－6月，南京市完成地区生产总值9179.18亿元，按不变价格计算，同比增长5.3%，经济保持增长。 图表1.2南京市GDP、GDP增速及江苏省GDP增速 产业结构合理，现代产业优势明显，“2+6+6”产业规划明确；2024年以来先进制造业投资和相关产品产量均保持增长。2023年，南京市发布了《推进产业强市行动计划（2023-2025年）》，在其中明确规划了产业“2+6+6”集群架构，主要包括：两大全球竞争力集群：软件和信息服务产业重点突破工业软件、人工智能算法等关键领域；新型电力（智能电网）产业强化特高压输电、柔性直流技术优势。六大国内引领集群：新能源汽车聚焦电池管理系统研发，智能制造装备发展高端数控机床，集成电路主攻第三代半导体材料，生物医药推进创新药研发，新型材料突破高性能合金，航空航天提升卫星通信系统集成能力。六大未来产业赛道：新一代人工智能重点发展多模态大模型，基因与细胞布局基因编辑技术，元宇宙构建虚拟现实交互平台，未来网络研发6G通信标准，储能与氢能推进固态电池产业化。2024年，南京市固定资产投资4777.29亿元，同比下降-17.10%，但是其中电子计算机及办公设备制造业、新材料制造业投资分别增长69.5%、11.5%；同期，南京市全年规上工业增加值比上年增长3.2%，其中先进制造业相关产品产量增长较快，其中医疗仪器设备及器械、工业机器人、电动机、智能手机、集成电路等产量分别增长15.6%、7.4%、194.8%、34.4%和55.7%。 政策明确，强化投资带动，打造特色产业，同时获得了上级政府大力支持。2024年以来，南京市政府围绕南京高质量发展明确多维度举措，从强化投资带动效应、激活市场增长动力、构建高质量产业生态、推动“美丽南京”与低碳转型等方面提出支持方案与要求。政府投资上，2024年安排A类项目232个（年度计划投资515.52亿元），2025年加快实施500个省市重大项目等以强化带动效应；推进房票安置、增加高品质住房供给；围绕“2+6+6”产业集群打造“4+N”产业基金集群，力争总规模超2000亿元；协同降碳、减污与创新型产业集群培育。2024年，南京收到上级转移支付合计297.95亿元，获得江苏省地方债券额度合计183.04亿元，从财政方面得到上级政府的大力支持。 （二）南京市财政实力及债务情况 2024年，南京市一般公共预算收入规模位居江苏省第2位，一般公共预算收入质量良好，财政自给能力强；政府性基金收入同比下降，上级补助对综合财力提供一定贡献。2024年末，南京市政府债务负担在江苏省各地级市中处于中等水平。 南京市整体债务负担在江苏省各地级市中处于中等水平。2024年底，南京市地方政府债务率和地方政府负债率分别为129.31%和19.79%，在江苏省各地级市中均排名第8位（按照债务负担从低到高排序）。 二、南京市区（县、市）经济及财政状况 （一）南京市各市辖区经济实力 南京市整体经济发展水平位居全国前列，构建了“南北田园、中部都市、拥江发展、城乡融合”的发展格局，整体城镇化发展水平高；各辖区中，江宁区整体经济实力最强，建邺区、玄武区等核心城区人均GDP水平突出。 区域规划方面，南京市下辖玄武区、秦淮区、建邺区、鼓楼区、浦口区、栖霞区、雨花台区、江宁区、 六合区、溧水区、高淳区11个市辖区和1个国家级新区-南京江北新区（简称“江北新区”）1。根据《南京市国土空间总体规划（2021－2035年）》，南京市未来构建“南北田园、中部都市、拥江发展、城乡融合”的市域空间结构。南田园是东屏湖-无想山以南，除高淳副城以外的区域，北田园是六合绕城高速以北的区域；加强耕地和生态空间保护，适度复合休闲农业和旅游配套功能，建设魅力田园乡村。中部都市是以南京市新街口为中心，半径40千米范围内的高度城市化地区；推动人口、经济和城市功能集聚，促进蓝绿空间与城市有机契合，建设高品质人居环境。拥江发展指落实长江大保护要求，以长江为轴，以交通为纽带，沿江布局多级城镇组团和城市中心，形成一江两岸、联动发展的格局。城乡融合，以快速轨道、快速道路为引领，以绿色开敞空间相间隔，串珠状布局城镇组团，形成功能互补、服务一体、高度融合的城乡空间网络。 产业发展方面，南京市围绕“2+6+6”产业集群打造现代化产业体系，各辖区（新区）依托自身资源禀赋形成特色产业集群：江北新区重点发展集成电路、生物医药、新材料、高端装备制造等战略性新兴产业，拥有台积电、药石科技等龙头企业，集成电路产业规模占全省半壁江山；江宁区形成智能电网、汽车及零部件、高端装备等先进制造业集群，同时软件信息服务产业快速发展，拥有华为南京研发中心等重点项目；玄武区、鼓楼区聚焦软件信息、金融服务、文化创意等现代服务业，高校及科研院所密集，科创资源丰富；建邺区打造金融城、数字经济产业园，聚集大量金融机构区域总部及数字经济企业；栖霞区依托南京经济技术开发区，重点发展电子信息、高端化工、物流枢纽等产业；雨花台区以软件谷为核心，软件信息服务产业产值占全市近三分之一；浦口区、六合区、溧水区、高淳区则在高端制造、生态农业、文旅康养产业等领域形成特色。 经济发展方面，2024年，南京市各辖区（新区）经济总量梯度差异显著，江北新区全域地区生产总值突破4000亿元，江宁区紧随其后，GDP超3000亿元；鼓楼区和栖霞区GDP明显领先其他市辖区，均超过1800亿元。从经济增速看，南京市下属11个市辖区经济增速较为均衡；2024年，各区GDP增速均位于4%~6%之间。从人均GDP看，南京市下属市辖区整体人均GDP水平差异较大；其中，建邺区人均GDP最高（26.14万元），六合区人均GDP最低（10.68万元），各区支柱产业情况见图表2.2所示。从城镇化水平看，南京市整体城市化水平高，多个区域城镇化率达100.00%。 （二）南京市各辖区财政实力及债务情况 1.财政收入情况 2024年，南京市各市辖区之间财政实力存在一定差异，但整体财政实力均很强；各市辖区税收收入占比高；受房地产市场调整影响，江宁区、溧水区和六合区政府性基金收入承压明显；六大主城区（鼓楼区、栖霞区、秦淮区、建邺区、玄武区、雨花台区）财政自主能力强于其他区域；浦口区获得的上级补助收入支持力度最大，区域间财政可持续性存在明显分化，需进一步优化财源结构与均衡发展。 一般公共预算收入规模方面，2024年，南京市各辖区整体收入较2023年变化不大，多数地区保持稳定。其中，江宁区收入超过200亿元，位居首位；鼓楼区、建邺区、江北新区、栖霞区、秦淮区和玄武区收入均超过100亿元；其余区域收入小于100亿元，其中高淳区一般公共预算收入最低，为43.61亿元。增长率方面，溧水区一般公共预算收入同比增长5.20%，增幅最大；浦口区、江宁区和玄武区一般公共预算收入同比增长均超过3.00%，位居前列；江北新区和建邺区的一般公共预算收入同比下降。总体来看，南京市各区之间财政实力存在一定差异，但整体财政实力均很强。 图表2.4 2023－2024年南京市各市辖区一般公共预算收入及增长率情况 税收收入方面，2024年，除溧水区和玄武区外，南京市下属各市辖区税收收入同比均有所下降，其中栖霞区税收同比下降8.68%，江宁区税收同比下降7.03%，主要受增值税收入下降所致。从税收收入占比看，除浦口区、高淳区和六合区外，南京市其他各市辖区税收收入占比均超过80%，其中玄武区的占比最高，为94.60%。 图表2.5 2023－2024年南京市各市辖区税收收入及占比情况 基金收入方面，六大主城区鼓楼区、栖霞区、秦淮区、建邺区、玄武区和雨花台区土地出让金由南京市级财政统筹，以政府性基金收入上级补助的形式拨付至区级财政，故其无基金收入；其他区域方面，2024年，江北新区基金收入同比有所增长，整体收入规模178.12亿元，在南京市显著领先于其他市辖区；整体来看，2024年南京市产生基金收入的市辖区（新区）同比波动较大，其中，高淳区基金收入同比增幅最大，为23.01%；溧水区基金收入同比降幅最大，为-37.98%。受房地产市场调整影响，江宁区、溧水区和六合区政府性基金收入承压明显。 图表2.6 2023－2024年南京市各市辖区政府性基金收入情况 从综合财力情况看，2024年，江宁区和江北新区综合财力处于第一梯队，显著高于南京市其他市辖区；建邺区和鼓楼区次之，均超过200亿元；雨花台区、玄武区和高淳区相对较低，但均超过100亿元。一般公共预算收入占比方面，六大主城区一般公共预算收入占综合财力的比例均超过75.00%，其中玄武区尤为突出。政