强化地方政府专项债管理，会计处理新规压实偿还责任

强化地方政府专项债管理，会计处理新规压实偿还责任 摘要 近日，财政部印发《地方政府专项债券相关业务会计处理暂行规定》（以下简称“《规定》”），以优化专项债券管理机制，强化专项债券全流程管理。《规定》进一步明确了地方政府专项债券相关业务会计处理的具体要求，并加强了专项债项目的信息汇总。 相关研究报告： 1.《如何理解地方政府专项债管理制度优化完善？》，2025.1.16 一方面，《规定》统一以项目实施方案（或融资平衡方案）确定是否承担还本付息义务，有助于压实项目单位的偿还责任，加强专项债的债务偿付管理。同时，明确了专项债多个环节中涉及的账务处理，要求单独设置“专项债券”这一明细科目，并对项目单位购建专项债券项目相关资产进行辅助核算。此外，对不承担偿还义务的行政事业类项目单位，项目运营产生的、应当按规定直接上缴财政的收入（如国有土地使用权出让收入、车辆通行费等），不作为本单位收入进行处理。这点或可为“调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还”打开通道。另一方面，《规定》要求项目单位应当填制“专项债券项目投资表”和“专项债券资金还款情况表”，依托财政部地方政府专项债券穿透式监测系统报送，这可以为专项债券项目的闭环管理提供有力的信息支撑。 今年以来，随着《意见》中多项政策落地，地方政府新增专项债的发行与管理中呈现出诸多新变化、新亮点。发行方面，上半年发行节奏相对缓慢，第三季度或将成为全年的发行高峰，新增专项债发行规模或超过1.5万亿元；“自审自发”试点地区受益于专项债项目审核权下放，专项债发行节奏较快；专项债资金投向渐趋多元化，土地储备项目成为重要投向领域之一，同时新型基础设施大类中涌现出多种类型的项目。在管理方面，自《意见》发布后，专项债的各项相关管理制度陆续推出。土储债政策逐步细化，同时湖南、宁夏、山西等多个省份发布关于专项债管理的方法与细则，要求强化专项债项目管理。其中，山西省要求市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。 总的来看，随着专项债各项新规、细则落地，强化专项债项目管理与还本付息管理是当前专项债管理政策的要点。目前，政策着力创新、细化专项债的管理机制，多从规范性与信息支撑入手，强化专项债全流程管理。但从山西省来看，也存在筛选专项债项目单位，将城投平台排除在外的做法。对城投平台来说，这将带来业务量流失与现金流紧张，或将倒逼城投平台加速市场化转型。 近日，财政部印发《地方政府专项债券相关业务会计处理暂行规定》（以下简称“《规定》”），以完善项目单位对地方政府专项债券相关业务的会计处理，优化专项债券管理机制，强化专项债券全流程管理。 一、新规重点内容解读 2024年12月，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（以下简称“《意见》），提出“加强专项债券资金使用监管”、“加强专项债券项目资产管理”、“规范新增项目资产核算”等要求。为落实《意见》要求，《规定》进一步明确了地方政府专项债券相关业务会计处理的具体要求，并加强了专项债项目的信息汇总。《规定》包括关于行政事业类项目单位的账务处理、关于企业类项目单位的账务处理、关于专项信息的填报、关于新旧衔接的账务处理、附则等5部分内容。下文将对重点内容展开解读。 （一）明确专项债会计处理规范 《规定》首先将项目单位分成行政事业类与企业类，两类项目单位适用于不同的会计准则。行政事业类项目单位适用于政府会计准则，政府会计由预算会计和财务会计两部分构成，预算会计实行收付实现制，通过预算收入、预算支出和预算结余三个要素进行预算会计核算；财务会计实行权责发生制，通过资产、负债、净资产、收入、费用五个要素进行财务会计核算。双核算模式既可以控制和监督预算执行情况，也可以全面反映政府的财务健康状况。企业类项目单位适用于企业会计准则，实行权责发生制，反映了此类项目的市场化运营属性。 在分类的基础上，《规定》探讨了两类项目单位共同面临的两种情景：一是根据项目实施方案（或融资平衡方案）需由本单位承担专项债券资金还本付息义务，二是无需承担专项债券还本付息义务。对于情景一，行政事业类与企业类项目单位均需按照相应的会计准则将其确认为负债。根据《政府会计准则第8号——负债》（财会〔2018〕31号），地方政府专项债券系政府举借债务，政府会计主体应当在与债权人签订借款合同或协议并取得举借资金时确认为负债。对于情景二，行政事业类项目单位应将不承担偿还义务的专项债券资金确认为财政拨款收入，企业类项目单位应当结合具体约定按照有关企业会计准则进行会计处理。统一以项目实施方案（或融资平衡方案）确定是否承担还本付息义务，有助于压实项目单位的偿还责任，加强专项债的债务偿付管理。 《规定》在情景一的基础上，明确了专项债多个环节中涉及的账务处理，包括收到专项债券资金、承担专项债券资金利息、偿还专项债券资金本息、购建专项债券项目相关资产、取得项目专项收入。需要关注以下三点内容：一是单独设置“专项债券”这一明细科目。在财务会计下，行政事业类项目单位与企业类项目单位都应当在“长期应付款”科目下设置“专项债券”明细科目，核算该类专项债券资金的本金和利息。“专项债券”明细科目应当设置“本金”、“应计利息”等明细科目，并按照具体债券进行明细核算。在行政事业类项目单位涉及的预算会计下，按照预算管理要求需要对专项债券资金单独反映的，还应当在“财政拨款预算收入”、“其他支出”等科目下设置“专项债券”明细科目。单独设置明细科目，有助于规范专项债的会计处理，加强对专项债还本付息的监督。二是对项目单位购建专项债券项目相关资产进行辅助核算，主要依据是项目资金来源（专项债券资金、其他资金等）以及《规定》提出的专项债券项目投资及资金还款情况表，重点在于明确专项债券项目所形成资产的资金构成。这一要求系《意见》中“加强专项债券项目资产管理”的落地。三是对不承担偿还义务的行政事业类项目单位，项目运营产生的、应当按规定直接上缴财政的收入（如国有土地使用权出让收入、车辆通行费等），不作为本单位收入进行处理。这点或可为《意见》中“调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还”打开通道。 （二）强化专项信息填报 《规定》要求项目单位应当填制“专项债券项目投资表”和“专项债券资金还款情况表”，并归集整理相关信息，包括专项债券项目自开始建设至本期累计收到的专项债券资金金额、本期收到的专项债券资金金额，累计偿还的本息金额、本期偿还的本息金额，累计专项债券资金支出金额、本期专项债券资金支出金额，使用专项债券资金累计形成资产情况、本期资产增加情况等。 其中，专项债券项目投资表适用于已取得专项债资金用于项目建设的项目单位，反映了专项债券项目从开始建设到本年年末止通过各种渠道投入的建设资金以及这些资金的使用情况，包括项目资金来源与项目投资支出两大部分，侧重于监测资金的来源和资产的形成。专项债券资金还款情况表适用于承担偿还义务的项目单位，反映项目对应的专项债券资金的借入和偿还情况，侧重于监测债务偿付进度与风险暴露。项目单位根据预算管理要求，依托财政部地方政府专项债券穿透式监测系统报送报表，可以为专项债券项目的闭环管理提供有力的信息支撑。这一基于大数据和信息系统的“实时监管”有助于提高监管效率，防范债务风险。 二、专项债发行、管理新变化 今年以来，随着《意见》中多项政策落地，地方政府新增专项债的发行与管理中呈现出诸多新变化、新亮点。 （一）专项债投向领域大幅扩围 从发行方面来看，截至2025年8月31日，地方政府新增专项债共发行941只，发行规模达3.26万亿元，完成全年4.4万亿额度的74.2%。从发行趋势来看，上半年新增专项债发行进度相对缓慢，主要系特殊再融资专项债集中发行，一定程度上挤占了专项债发行的窗口期。三季度以来，新增专项债发行节奏加快，7~8月累计发行规模约1.1万亿。第三季度将成为全年的发行高峰，新增专项债发行规模或超过1.5万亿元。 从发行人来看，广东、山东、浙江、江苏、四川等经济大省累计发行规模均超过2000亿元。安徽、福建、北京、湖南、上海等其他“自审自发”试点地区专项债发行规模也排名全国前列。“自审自发”试点地区受益于专项债项目审核权下放，专项债发行节奏较快。在12个化债重点省份中，云南与重庆专项债发行规模位居全国中上游，天津、内蒙古、贵州、黑龙江、宁夏、青海等省市专项债发行规模较小，或与新增专项债获配额度较小有关。 从新增专项债投向来看，在“负面清单”管理逐步落地的背景下，专项债资金投向渐趋多元化。传统的市政和产业园区基础设施、交通基础设施、保障性安居工程仍是主流的专项债投向领域，但土地储备也成为专项债的重要投向之一。受益于土地储备专项债政策的细化与完善，截至8月底，土地储备项目共吸纳专项债资金共3240.39亿元，占比约15.06%。从专项债项目具体领域来看，在新型基础设施大类中，涌现出多种类型的项目，涉及信息基础设施、融合基础设施、云计算、数据中心、人工智能、民生信息化、国家级、省级公共技术服务与数字化转型平台、创新基础设施、传统基础设施智能化改造。根据《意见》，信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造已纳入专项债用作项目资本金范围。专项债作项目资本金将更大力度支持以上多类新型基础设施项目的落地与运营。但就目前来看，整个新型基础设施大类使用专项债作项目资本金力度不足。截至8月底，新型基础设施项目吸纳专项债资金共258.5亿元，占比约1.20%，其中专项债作资本金的规模仅8.13亿元。 除以上大类投向的变化外，新增专项债投向领域开始覆盖支付拖欠款以及投向政府投资基金。截至2025年8月26日，全国已有北京、江苏、宁波、西安、上海、广州6地将专项债券资金投向政府投资基金，金额合计达到360亿元。对专项债投向领域的探索，将有助于激发专项债资金的杠杆效用，撬动更多社会资本。 （二）专项债管理细则陆续落地 从专项债的管理来看，自《意见》发布后，专项债的各项相关管理制度陆续推出。3月，自然资源部和财政部联合发布《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》，明确了多项操作细节，正式重启土地储备专项债。同月，湖南省印发了首个专项债“自审自发”实施方案，明确了当地专项债从项目审核、债券发行到投后管理的流程与机制，其中的全生命周期“四库”滚动管理尤其具有借鉴意义。8月，宁夏印发《宁夏回族自治区地方政府专项债券项目管理办法》，落实《意见》中的多项措施，强调“专项债资金跟着好项目走”，压实属地政府责任，防范专项债偿付风险。同月，山西印发《关于进一步优化专项债券管理的实施细则》，强调市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。 整体来看，以上多个专项债管理相关的办法与细则重点解决两个问题：一是推动《意见》中多项政策具体落地；二是强化专项债券项目的管理，湖南省建立了专项债项目全生命周期的“四库”滚动机制，山西省则明确将未完成市场化转型的城投平台排除在项目单位之外。考虑到目前多数城投平台自身“造血能力”仍相对疲软，将专项债项 目与城投平台隔离或有助于保障专项债还本付息。同时，这一政策也将倒逼城投平台加速市场化转型，真正与政府信用脱钩。 三、小结 《规定》主要从专项债相关业务的会计处理与信息报送两个方面，进一步细化了专项债管理机制，有助于加强专项债券全生命周期管理，防范化解地方债务风险。《规定》一方面明确了两类项目单位专项债相关业务的会计处理，提出以项目实施方案（或融资平衡方案）为统一准绳判断项目单位是否承担偿债义务，若承担偿债义务，应根据相关会计准则确认为负债，从制度层面压实了专项债项目单位的主体责任。同时，《规定》要求单独设置“专项债券”这一明细科目，细化了从项目收到资金到形成资产、取得收入、还本付息等多个阶段相关业务的账务处理规则，有助于规范