美式“航行自由”法律评估报告

内容摘要 美式“航行自由”法律评估项目由自然资源部海洋发展战略研究所倡议发起。来自海洋发展战略研究所、中国国际问题研究院、清华大学、上海交通大学、天津外国语大学、华阳海洋研究中心等机构的学者组成专家组，共同完成《美式“航行自由”法律评估报告》（下称《报告》）。《报告》旨在对美国“航行自由”相关实践是否符合条约和一般国际法进行法律评估，以确定美式“航行自由”是否具备法律基础。 《报告》检视了美国在航行自由方面的法律立场和实践，特别是同“航行自由计划”有关的表态和行动，归纳美式“航行自由”的主张、特点和影响。《报告》指出，美式“航行自由”包含大量美国自创概念、自设标准的所谓习惯国际法，与国际法和许多国家实践相悖。美国根据这些主张，极尽所能压缩其他国家的合法权益，扩大美国的权利和自由，以获取不受约束的“自由”。 《报告》结论是，美式“航行自由”缺乏国际法基础，也严重扭曲国际法的解释与发展。其延续“炮舰外交”的强权逻辑，体现了美国使用军事力量对他国施压的惯常做法。美式“航行自由”服务于美国的国家利益及其地缘政治战略，涉嫌以军事力量威胁地区和平稳定，扰乱国际海洋秩序，体现出鲜明的不法性、无理性和双重标准。 目录 序言.....................................................................................................1 一、美式“航行自由”概述.............................................................4 （一）美国“航行自由计划”...................................................4（二）美式“航行自由”的内容...............................................5 二、美式“航行自由”对航行利益的过度扩张............................6 （一）军舰无害通过...................................................................6（二）救助入境...........................................................................9（三）过境通行.........................................................................11（四）群岛海道通过权.............................................................14（五）“国际水域”...................................................................15 三、美式“航行自由”对沿海国权利的非法限制......................17 （一）岛屿法律地位.................................................................17（二）直线基线.........................................................................18（三）远海群岛领海基线.........................................................19（四）专属经济区军事活动.....................................................21（五）防空识别区.....................................................................25 （六）历史性水域.....................................................................28 四、美式“航行自由”的法律评价..............................................29 （一）不法性.............................................................................29（二）无理性.............................................................................31（三）双重标准.........................................................................33 序言 自1979年美国卡特政府推出“航行自由计划”以来，美国以挑战所谓“过度海洋主张”1为由，频繁派遣军舰和军机进入他国管辖海域实施“航行自由行动”。据统计，仅2023财年期间，美国“航行自由行动”挑战了17个沿海国29项“过度海洋主张”，相比2022财年挑战15个沿海国22项“过度海洋主张”有所增加。2美式“航行自由”时常造成不必要的摩擦，严重时还酿成海空意外事件。3 美国的“航行自由行动”建立在美国政府对“航行自由”含义的歪曲解读之上。国际法上航行自由的本质在于维护所有国家和平利用海洋的权利、促进贸易和经济合作发展。4根据美国国防部等有关报告，“航行自由”作为“海洋自由”5的一部分，除传统意义上的船舶通行和飞机飞越以外，还包括军舰和军机的“编队演练、军事演习、侦察、情报搜集活动、武器试验及射击”等。6美式“航行自由”片面强调军事活动自由，罔顾沿海国合法权利， 实质上是一种“横行自由”，7并非1982年《联合国海洋法公约》（下称《公约》）和一般国际法所认可的航行自由。 从法律角度看，美式“航行自由”系基于对习惯国际法的滥用。尽管1958年通过的《公海公约》《领海及毗连区公约》《大陆架公约》仍然有效，但1982年《公约》创造了包括过境通行、岛屿制度、群岛国及群岛海道通过权、专属经济区和200海里以外大陆架在内的一系列新制度，其中许多规定至今仍属于条约法，尚未发展成为习惯国际法。 美国虽参与第三次联合国海洋法会议的谈判和磋商，但出于自身利益考量，至今仍未加入《公约》。8作为《公约》非缔约国，美式“航行自由”中很多行动只能建立在其主张的“习惯国际法规则”之上。美国一直自视为《公约》的利益攸关方，并把《公约》上的航行自由权利等同于习惯国际法上的权利，从而为其主张和行动进行辩护。早在1983年3月10日，美国政府就公开表示，“该《公约》也包含那些有关海洋传统用途的条款，这些条款总体上确认了现有的海洋法和实践，并公平地平衡了所有国家的利益。”9 此类表态看似表明美国承认《公约》部分内容反映习惯国际法规则并“间接适用”于自身，实际上，美国只选择性地适用对其有利的《公约》条款。另外，何为“海洋传统用途”的具体意 涵也存在相当大的解释余地。延续至今，尽管美国政府在《公约》特定条款的习惯国际法属性方面作出一些澄清，但其采取的选择性适用《公约》的一般做法没有改变。这种“灵活”的安排也为美式“航行自由”的形成和发展提供了空间。 《报告》根据包括《公约》在内的国际法和国家实践，以及裁判和学术研究体现的法理，全面检视了美式“航行自由”相关的法律立场与行动是否符合国际法。《报告》第一部分简述美国对航行自由的总体立场及其行动，归纳美式“航行自由”的主要法律观点。第二部分分析美国对于航行权利的认知和相关实践，及其同国际法规则之间的差距。第三部分分析美国限制沿海国权利的合法性问题，讨论其是否具有充分国际法基础。第四部分在合法性与合理性层面对美式“航行自由”进行总体评估。 一、美式“航行自由”概述 《报告》的分析对象是美式“航行自由”，主要聚焦于美国“航行自由计划”和相应的“航行自由行动”。本部分简述美国“航行自由计划”的发展，归纳美式“航行自由”的主要法律观点，为下文分析提供基础。 （一）美国“航行自由计划” “海上航行的绝对自由”一直被美国视为具有长期性和全球性的“重大国家利益”。10美国认为，只要沿海国提出“不符合国际海洋法”的“过度海洋主张”，就可能构成对航行自由的不法限制。在美国看来，“过度海洋主张”对“基于规则的国际秩序的法律基础构成威胁”。11因此，美国拒绝默许这类“限制国际社会权利和自由的单方面行为”，且认为自己有必要派出海空军力量，确保其“在国际法允许的任何地方飞行、航行和行动”。12 美国“航行自由计划”于1979年正式启动并持续至今。13该计划旨在通过“外交和行动上的共同努力”，否定和挑战他国的“过度海洋主张”，以维护“《公约》所反映的习惯国际法确立的法律利益平衡”。“航行自由计划”不仅包括美国国务院对“过度海洋主张”进行抗议，还包括美国国防部使用海空军力量对其采取挑战行动，即“航行自由行动”，以“行使美国的海洋权利和自由”。14 事实上，美式“航行自由”惯常运用军事力量挑战沿海国“过度海洋主张”，这些实践非常独特。美国在全球范围内开展“航行自由行动”，挑战其声称的“过度海洋主张”，主要依托其海空军力量的全球投送能力完成，具有鲜明的武力展示特征。 自“航行自由计划”启动至1992财年，美国通过军事行动对35个国家的“过度海洋主张”进行挑战，提出110余次外交抗议。15此后，美国国防部在每一财年的报告中，都以列表形式说明美国海军执行“航行自由行动”的情况。自1993财年至2024年，美国“航行自由行动”平均每年对超过15个国家发起挑战，且挑战国家数量近十年来持续处于高位。 美国声称，所有“航行自由行动”都经过“深思熟虑的规划、法律审查和专业实施”，并以“不偏不倚”“非挑衅”的方式对盟国、合作伙伴和竞争对手开展。这些行动“不针对任何特定的过度主张者”。美国还声称，许多国家都“积极评价”其“针对过度海洋主张的和平行动”。16 （二）美式“航行自由”的内容 根据美国的主张，航行自由被视为一种包罗万象、不可减损的概括性权利。17在表态与行动中，美国不遗余力地维护和拓展其权利和自由，尽可能排斥那些有利于沿海国的权利和管辖，或否 定那些限制海洋利用“自由”的国际法规则。 根据对美国现有相关实践的搜集和整理，《报告》主要对其以下观点和做法进行评估： （1）国际法允许军舰在他国领海行使无害通过权； （2）包括军舰或军用航空器在内的船舶和飞机为救助海上处于危险或危难的人员进入他国领海，是一种习惯国际法权利；（3）过境通行权是一种习惯国际法权利；（4）群岛海道通过权是一种习惯国际法权利；（5）国际法上存在“国际水域”，允许各国在该区域行使“航行自由”；（6）识别岛屿法律地位的标准有多种；（7）直线基线的适用有严苛的标准；（8）《公约》不允许大陆国家的远海群岛整体适用直线基线；（9）在专属经济区内享有等同于公海的航行与军事活动自由；（10）不得将防空识别区程序强制适用于仅穿越防空识别区内国际空域的外国航空器； （11）认定历史性水域有严苛的标准。 二、美式“航行自由”对航行利益的过度扩张 美国在识别和解释适用于各海洋区域的航行制度时，往往借助所谓“与《公约》内容一致的习惯国际法规则”扩张其权利与自由。 （一）军舰无害通过 早在1982年，美国就将“对军舰及海军辅助船在领海的通过，要求事先通知或许可，或作出歧视性要求”明确列为“过度海洋主张”。18为此，美国海军在全球范围内持续多年、反复多次进入他国领海，挑战有关国家“外国军舰进入领海须事先通知或批准”的要求。 在美国国防部网站公布的2023财年“航行自由年度报告”中，有11个国家或地区的13项主张直接涉及外国军用船舶在领海中的通航。19