激发绿色低碳转型新动力 开启碳市场建设新征程：《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》简评

——《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》简评 创新业务部王力曲洪泽丁大燕 摘要：2025年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》。《意见》作为我国碳市场首个系统性行动纲领，明确提出加快建设更加有效、更有活力和更具国际影响力的全国碳市场，为实现碳达峰碳中和目标、建设美丽中国提供坚实支撑。 近日，为了推动建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的全国碳市场，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）。作为我国碳市场建设部署的纲领性文件，标志着我国碳市场建设进入全面深化、加速发展的关键阶段，也彰显了我国积极妥善推进碳达峰碳中和的决心与行动。 一、政策出台背景 （一）国际背景：应对全球气候治理与绿色竞争 截至2024年5月，全球已有150多个国家提出碳中和目标，36个正在运行的碳交易体系覆盖全球近三分之一的人口。作为排放大国，中国正面临国际减排压力与绿色贸易壁垒挑战。欧盟碳边境调整机制（CBAM）将于2026年征收碳关税，这将直接影响中国钢铁、铝、水泥等高碳产品出口。在此情形下，建设与国际政策接轨的碳市场，可助力中国企业适应国际规则，避免碳壁垒对出口企业造成系统性冲击。同时，中国需通过碳市场引导资本流向低碳领域，培育新质生产力，抢占绿色科技高地，并吸引国际绿色投资。 （二）国内背景：服务“双碳”目标与经济转型 实现“双碳”目标需推动经济结构与能源系统深度转型。碳市场通过市场化手段形成碳价，通过价格信号引导减排资源配置，是核心政策工具之一。碳市场可倒逼传统高耗能行业绿色转型和技术创新，同时催生碳资产管理、碳金融等新业态，为经济增长注入新动力。此外，碳市场通过量化生态产品价值，践行“两山”理念，助力优化能源结构、保障能源安全。 （三）我国碳市场发展现状：起步稳但活力弱 我国目前已初步建成重点排放单位履行强制减排责任的全国碳排放权交易 市场（以下简称“强制碳市场”）和激励社会自主减排的全国温室气体自愿减排交易市场（以下简称“自愿碳市场”），二者共同构成全国碳市场体系。 2025年我国强制碳市场覆盖范围由发电行业扩围至发电、钢铁、水泥和铝冶炼四大行业。预计“扩围”后，纳入强制碳市场的重点排放单位数量将由约2200家增至约3700家，年覆盖二氧化碳排放量超80亿吨，占全国总量60%以上。截至2025年7月末，强制碳市场配额累计成交量6.81亿吨，成交额467.84亿元。自愿碳市场已发布造林碳汇、海上风电等6个方法学，完成首批948万吨核证自愿减排量登记。截至2025年7月末，自愿碳市场累计成交核证自愿减排量246.03万吨，成交额2.08亿元。 我国虽已成为全球覆盖排放量最大的碳市场，但仍面临诸多挑战：市场活跃度不足，覆盖范围有限，交易主体单一，缺乏多样化交易产品，限制了市场活跃度；价格机制不完善，配额分配仍以免费分配为主，有偿分配比例不足10%，削弱了价格信号作用；数据基础薄弱，监测、报告与核查（MRV）体系不完善，存在数据造假风险；国际认可度不高，碳市场方法学与规则同国际标准存在差异，制约国际互认。 《意见》的出台旨在针对性破解上述难题，推动碳市场建设迈入新阶段，为支撑经济社会全面绿色转型奠定制度基础。 二、《意见》重点解读 《意见》明确了我国碳市场建设的总体要求、中长期发展路线和任务，确立了碳市场作为温室气体排放政策工具的基本定位，强调有效市场和有为政府相结合，体现了我国在推动绿色低碳转型发展方面的战略部署及政策导向。 （一）总体要求与目标 《意见》提出“坚持碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位”，确立了碳市场在推动全社会减排和绿色转型过程中的核心作用。在具体实施路径上，通过“加快建设全国统一的碳市场，有计划分步骤扩大实施范围”推动碳市场覆盖高排放行业，形成梯次推进的市场扩容机制；另一方面通过“扩展参与主体”，逐步引入金融机构等市场主体，构建丰富活跃的交易体系。 《意见》将碳市场建设与传统产业转型相结合，提出通过充分发挥市场机制，实现碳排放资源配置效率最优化和效益最大化。这一表述将碳排放权从约束性指标转变为可市场化配置的资源，不仅能推动传统产业深度转型，同时也能通过建立合理的碳定价机制，引导资金、技术等资源流向低碳领域，培育发展新质生产力。 《意见》设置了分阶段推进的目标： “到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业，全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖”。这一阶段性目标旨在扩大碳市场的覆盖范围，将主要排放行业有序纳入强制碳排放体系，同时推动自愿碳市场的全面发展，形成强制排放与自愿排放双轮驱动的市场格局。 “到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场，建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场，形成减排效果明显、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制”。这一目标旨在建立更加完善、高效的碳市场体系，形成科学、合理的碳定价机制，通过建设与国际标准接轨的碳市场，提升中国碳市场的国际影响力。 （二）强制排放与自愿排放双轮驱动 1.强制碳市场 《意见》提出“根据行业发展状况、降碳减污贡献、数据质量基础、碳排放特征等，有序扩大覆盖行业范围和温室气体种类”。未来，玻璃、石化、化工等高排放行业将分批次纳入强制排放体系，同时氧化亚氮、六氟化硫等温室气体未来或将逐步纳入管控。行业扩容意味着碳价机制正从单一生产环节向更多供应链环节渗透，使供应链各环节的碳减排投入获得市场回报，从而扭转企业“排碳免费、减排吃亏”观念。 《意见》还提出了“建立配额储备和市场调节机制”，通过动态调节配额供给，平衡市场供需，增强市场稳定性和流动性。 《意见》明确了“全国统筹+地方试点”的监管机制，一方面加强对现有碳排放权交易试点市场（以下简称“试点市场”）的规范化管理，助力区域绿色低碳转型，同时建立定期评估和退出机制，明确不再新建地方或区域碳排放权交易市场，避免市场分割；另一方面鼓励现有试点市场在扩大覆盖范围、发展碳金融等方面先行试行，为强制碳排放市场探索经验，推动试点成果转化。上述安排既保证了全国碳市场的统一性和权威性，又充分发挥地方试点市场的创新试验田作用，通过市场化手段推动地方产业升级，为不同地区提供了差异化减排路径。 2.自愿碳市场 《意见》提出要积极发展自愿碳市场，建立自愿碳市场科学完备的方法学体系。聚焦“双碳”领域及零碳负碳关键技术，鼓励生物质能源利用、油气行业甲烷回收等重点领域的方法学开发。这一制度建立了生态产品价值实现的市场化通 道，通过碳市场机制将“绿水青山”转化为“金山银山”，形成生态保护和经济发展的良性循环。 《意见》强调要“强化自愿减排项目开发、审定、实施及减排量核查等全链条管理”，通过强化对项目全链条管理，切实保障减排量的真实性和市场公信力。同时还鼓励将国家核证自愿减排量（CCER）应用场景延伸至绿色供应链、大型活动、绿色低碳生活等领域，积极使用CCER抵销碳排放，通过双市场协同，既保证强制碳市场的主导地位，又为自愿碳市场创造空间。引导公众参与减排，推动形成绿色生活方式，为培育绿色消费市场注入新动能。通过完善CCER抵销规则，提高国际认可度，服务有关行业应对“碳关税”等绿色贸易壁垒。 （三）制度创新 1.由强度控制转向总量控制 《意见》创新性地提出了“科学设定配额总量，逐步由强度控制转向总量控制”的转型路径，并设立了“到2027年，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制”的目标。现行强制碳市场主要采取以强度控制为思路免费分配配额，企业配额量与产量挂钩，未设置配额上限约束。这导致全社会排放总量可能会随产业扩张而增长。而总量控制将设定排放“天花板”，有助于形成明确的减排预期，同时锁定排放峰值，确保碳达峰目标的可实现性。 2.提高有偿分配比例 《意见》提出“推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式，有序提高有偿比例”。目前我国碳排放配额分配以免费分配为主，有偿分配（拍卖）仍在试点探索过程中，占比不足10%。通过分阶段引入拍卖机制，一方面可增加政府收益用于产业转型基金，另一方面有助于形成价格发现机制，通过有偿分配传导碳成本，将增加高碳企业的运营成本，倒逼其投资低碳技术。 3.金融赋能 《意见》首次在中央层面提出“碳质押、碳回购”等碳金融工具，支持银行等金融机构在依法合规、风险可控的前提下参与碳市场交易。这给予了碳排放权金融资产属性，意味着企业可将配额或CCER作为质押物进行融资，也可通过远期合约锁定价格，对冲价格风险。对新能源等绿色低碳企业而言，碳金融产品可改善企业现金流，降低融资成本。 4.强化数据质量和全过程监管 《意见》强调对碳排放数据质量和全过程的监管，提出加强碳排放核算与报 告管理，完善基于排放因子法的核算体系；开展碳排放核查；运用大数据、区块链、物联网等技术，提升监管水平，强化碳排放数据质量监管；加强对第三方技术服务机构监管。上述措施有助于提升碳排放数据基础的准确性，为碳配额精准分配、碳资产合规交易提供可靠依据，促成“数据真实—市场有效—减排有力”的良性循环。 三、《意见》的意义与影响 首先，《意见》通过扩大行业覆盖和强化总量控制，显著提升全社会减排效率，助力“双碳”目标实现。自愿碳市场通过发展林业碳汇等项目，激励社会各界参与生态保护与修复。企业和个人投资碳汇项目，既可增强碳汇能力、吸收二氧化碳，又能改善生态环境、保护生物多样性，实现生态与经济双赢。 其次，《意见》通过扩大碳市场覆盖和完善配额管理，使碳排放权成为稀缺资源，推动生产要素向低碳领域转移。高排放行业如发电、钢铁、水泥等将加速绿色技术改造，培育绿色新质生产力。碳金融创新吸引社会资本投入绿色项目，形成新经济增长点，增强我国在国际绿色竞争中的优势。 第三，《意见》通过优化配额分配机制，平衡地区与行业差异，缓解转型冲击，促进社会公平。允许公众参与碳交易，有助于提升全民环保意识，推动绿色生活方式普及。碳市场发展还将创造碳资产管理、核查等新职业，优化就业结构，助力社会可持续发展。 综上，《意见》的出台标志着中国碳市场建设进入新阶段，将从部分行业扩展至工业主要领域，由强度控制逐步转向总量控制，从初级市场向成熟、多元市场演进。有效实施该政策，将助力中国以更低成本实现减排目标，培育绿色低碳新质生产力，提升在国际气候治理与绿色规则制定中的话语权，为全球应对气候变化贡献中国力量。 免责声明： 本报告为新世纪评级基于公开及合法获取的信息进行分析所得的研究成果，版权归新世纪评级所有，新世纪评级保留一切与此相关的权利。未经许可，任何机构和个人不得以任何方式制作本报告任何形式的拷贝、复印件或复制品，或再次分发给任何其他人，或以任何侵犯本公司版权的其他方式使用本报告。经过授权的引用或转载，需注明出处为新世纪评级，且不得对内容进行有悖原意的引用、删节和修改。如未经新世纪评级授权进行私自转载或者转发，所引起的一切后果及法律责任由私自转载或转发者承担，新世纪评级将保留随时追究其法律责任的权利。 本报告的观点、结论和建议仅供参考，在任何情况下，本报告中的信息或所表述的意见并不构成对任何人的投资建议，对任何因直接或间接使用本报告内容或者据此进行投资所造成的一切后果或损失新世纪评级不承担任何法律责任。