公正转型政策——来自欧洲的经验教训

———来自欧洲的经验教训 公正转型政策 来自欧洲的经验教训 作者Inès PaivaNewClimate InstituteNorah ZhangNewClimate Institute 设计Yogee ChandrasekaranNewClimate InstitutePolina KorneevaNewClimate Institute 联系人Victoria FischdickNewClimate Institute 免责声明 本报告仅代表作者的观点，不一定代表新气候研究所或委托方立场。本报告由国际气候倡议（IKI）资助。 引文 新气候研究所（2025）公正的过渡政策——来自欧洲的经验教训。德国柏林。 网址：https://newclimate.org/resources/publications/just-transition-policies-lessons-from-europe 本作品根据CreativeCommonsAttribution-NonCommercial4.0国际许可协议进行许可，用于非商业用途。 下载报告 http://newclimate.org/publications/ 致谢 本报告是中德气候变化合作-支持国家自主贡献实施项目的成果，该项目由德国联邦经济事务与气候行动部（BMWK）通过国际气候倡议（IKI）委托，与中华人民共和国生态环境部合作。该项目由德国国际合作机构（GIZ）与中国国家气候变化战略和国际合作中心(NCSC)、新气候研究所(NewClimate)和气候分析研究所（CA）共同实施。IKI是德国联邦政府支持国际气候行动和生物多样性保护的主要工具之一。 本文是陕西省县级低碳转型研究的支持内容，旨在通过梳理欧洲地区的转型经验，为制定有效区域发展战略提供参考。通过分析类似转型挑战的应对路径，为陕西政策制定提供对比视角。我们特别感谢Frauke Röser、Jamie Wong和Juliette de Grandpré提供的宝贵评审意见。 目录 引言 1 01经济多元化与结构调整 1.1 逐步淘汰化石燃料51.2 区域经济多元化7 02支持工人应对转型 10 2.1 提前退休及补偿机制112.2 再培训与就业支持12 03环境修复14 3.1 土地生态修复153.2 空气污染治理17 04协调与治理机制19 4.1 国家与地方协同治理204.2 多方参与网络22 05主要经验教训24 参考文献 28 缩写 CSO民间社会组织ETS碳排放交易体系EU欧盟GDP国内生产总值GHG温室气体JTF公正转型基金JTM公正转型机制LTZ交通限制区NRW北莱茵-威斯特法伦州PPP污染者付费原则TJTP区域公正转型计划ZRR莱茵地区未来机构 引言 实现欧洲经济脱碳、逐步淘汰化石燃料并应对气候变化所带来的不平等影响，是当今欧洲社会面临的最大挑战。为实现2050年气候中和的目标，欧盟委员会于2021年正式通过了《欧洲绿色协议》。随着绿色协议的推进，“公正转型”的理念也在欧洲逐渐深化。在受转型影响最大的欧盟地区，不让任何人掉队的原则，是推动欧盟各地区在脱碳过程中积极应对社会经济影响的核心驱动力。 “公正转型”一词最早起源于20世纪80年代的北美，源于与环境正义相关的北美工会和行动主义，他们主张在保护环境的同时也应保障劳动者权益（Vona，2019）。这一概念被纳入2015年《巴黎协定》的序言部分，强调各国政策制定者应当承诺创造体面工作和高质量就业机会，从而将全球升温控制在1.5°C以内（UNFCCC，2015年）。欧洲的公正转型政策与东欧国家逐步淘汰煤炭的社会经济影响有着内在的联系。2017年左右，这一概念在欧盟委员会转型煤炭地区倡议(CRiT)中正式确定，旨在支持工人和区域经济体实现能源转型（欧盟委员会，2021a）。从此之后，这一概念不断发展并逐渐超越最初的劳工维度，演变为一个更具系统性的框架，强调需要纳入并保护社会中的弱势群体和社区（Johansson，2023）。 正是在这种全球背景下，欧盟委员会建立了公正转型机制（JTM），其作为欧洲绿色协议的一部分（欧盟委员会，2024b）。该机制为欧盟成员国的各地区提供资金和战略指引，以将高层政策转化为本地化战略和行动。这种地区性导向的政策模式，旨在将欧洲及国家气候目标与当地现实保持一致。它特别强调了地方政府和区域当局在因地制宜推进气候缓解政策方面发挥的决定性作用。 方法论 本报告旨在为国际层面的地方政策制定者制定自身的公正转型计划提供参考与支持。我们分析了在欧盟各地区已实施的相关政策，识别出其成功要素与面临的挑战。虽然公正转型政策应具备整体性和系统性，但本报告所选案例聚焦于高度依赖化石燃料（尤其是煤炭）或碳密集型产业的区域。 NewClimate Institute此前已就德国鲁尔区和卢萨蒂亚地区、英国和西班牙在煤炭退出背景下的公正转型政策进行了分析，并提出了对中国内蒙古自治区和山东省具有借鉴意义的政策建议（NewClimate Institute，2022）。本报告在此基础上，进一步整理出一套更为简明易用、具操作性的政策集合，围绕欧洲公正过渡框架中反复出现的四个核心领域展开：经济多元化与结构调整、转型期间的工人支持、环境修复以及协调与治理。每个领域都列举了相关政策与示例，提供了关于具体当地情况的有用见解。 尽管这份政策汇编通过借鉴欧洲公正转型战略为地方政府提供了指导，但它也有一定的局限性。 首先，有效的公正转型战略需依托于国家层面的协调机制来推动地方落实，而不仅仅是靠地方政府单打独斗，也不应仅鼓励独立的区域倡议。欧盟公正转型政策因过于关注依赖煤炭的地区、缺乏地方利益相关者的实质性参与，以及过于依赖短期补偿措施而受到批评。真正公正转型应当从经济、环境与社会三重维度入手，处理结构性不平等问题，因此需要国家层面的战略规划（Think 2030年、2024年；Mehl，2025年）。 其次，研究表明，欧洲公正转型政策以投资导向型措施为主，旨在通过职业再培训、创造新就业机会和区域经济发展，将受影响的社群体融入脱碳经济之中（Mandelli，2022）。虽然这种方法至关重要，但保障导向型措施——即保障社会福利的政策，如收入补贴或社会服扩展务同样必不可少，只有二者结合，才能真正实现公平。这些措施将至少部分补偿个人因脱碳面临的社会经济损失（Mandelli，2022）。虽然大多数欧洲国家都拥有相对完善的社会保障体系，也能在一定程度上提供这类保障，但这些政策在欧洲转型框架中仍然较为边缘，因此在本报告中也较少涉及。 正视这些不足，有助于政策制定者在设计转型战略时，主动构建系统性的政策框架，并补充更多社会福利保障措施，以增强公平性与抗冲击能力。 表1总结了公正转型政策和本文涵盖的地区。 经济多元化与结构调整 逐步淘汰化石燃料 区域经济多元化 依托莱茵地区未来机构(ZRR)开展战略性区域发展（自2012年起） 燃煤电厂退役补偿金与逆向拍卖机制（2020-2023） 德国，鲁尔区 德国，卢萨蒂亚地区 提前退休及补偿机制 再培训与就业支持 支持工人应对转型 通过《国家煤炭计划》为煤矿工人提供提前退休机制（2019-2027年） 为原煤炭工人提供再培训和就业支持（自2024年起） 西班牙 斯洛伐克，特伦钦地区 环境修复 土地生态修复 空气污染治理 公正转型战略中的环境恢复和阿斯蓬特斯市的具体案例（自2021年起） 城市中心的交通限制区（自2012年起） 意大利，伦巴第大区 西班牙 协调与治理机制 国家与地方协同治理 多方参与网络 国家层面与地方层面协同推进公正转型（自2019年起） 连接政府、企业与科研机构的多利益相关方合作机制“IN4climate.NRW”平台（自2018年起） 西班牙，阿斯图里亚斯自治区 德国，北莱茵-威斯特法伦州 经济多元化与结构调整 1.1 逐步淘汰化石燃料51.2 区域经济多元化7 1.1逐步淘汰化石燃料 国家层面的煤炭淘汰计划会对地区的经济发展前景产生深远影响。煤炭和其他高碳密集型行业通常在区域经济中占据重要比重，因此需要对其逐步退出进行战略性规划，以避免区域经济放缓或落后于国家发展。因此，向清洁能源的转型的同时，也必须推动经济的公平多元化。 落实逐步淘汰化石燃料密集型产业的关键一步，是有序退役现有的化石燃料发电厂。在欧盟和德国，煤电企业依旧承担退役成本，包括拆除工厂、解决潜在的环境破坏和土地修复。德国政府对于提前关闭且对地区社会经济结构影响重大的煤电厂，可在国家整体淘汰目标前提供补助。 德国卢萨蒂亚地区：燃煤电厂退役补偿金与逆向拍卖机制 卢萨蒂亚位于德国东部的勃兰登堡州和萨克森州。至今仍然是非常重要的褐煤开采地，为德国电力供应作出了重要贡献。2018年，德国联邦政府启动了“退煤”政策进程，并创建了“增长、结构变革与就业委员会”（即“煤炭退出委员会”），成员来自民间社会、工会和私营部门。该委员会最终促成全国性共识：到2038年逐步淘汰煤炭。随后出台的《退煤法案》（KVBG）为煤炭地区逐步淘汰燃煤发电提供了支持。该框架引入了煤电退役偿机制。这使得卢萨蒂亚能够计划关闭工厂，并启动向可再生能源的转型，保持该地区的能源特性。 2020年，德国《煤炭退出法》对关停的燃煤电厂实行了两种补偿机制。首先是固定退役补偿金，国家计划向两大主要褐煤发电厂运营商RWE和LEAG提供共计43.5亿欧元的退役补偿。在这些资金中，卢萨蒂亚地区的LEAG公司及其信托机构获得其中17.5亿欧元，用于提前关停电厂。这一机制一直受到独立观察者的质疑，原因详见下文，其次，针对硬煤电厂和小型褐煤电厂实行逆向拍卖机制，依靠燃煤电厂运营商的竞标提出关停报价，以获得补偿。该机制鼓励运营商以较低的价格竞标，从而在保障关停企业的同时降低财政负担，因为越临近淘汰时点，补偿金额越少。研究界普遍认为这种机制更具成本效益（Wettengel,2020）。硬煤发电厂和褐煤发电厂补偿机制的分离可以追溯到两家大公司对褐煤行业的主导地位，这阻碍了竞争性拍卖的举行（Scott等人，2022年）。 成功因素 更广泛的能源政策框架：逆向拍卖被认为比统一费率补偿更具成本效益，尽管气候倡导者对其设计提出了批评，详情如下。研究人员强调，反向拍卖并不适用于所有政策背景。德国之所以成功，在于具备电力供应安全、良好电网规划、可再生能源政策支持及碳市场（EU ETS）价格激励等关键条件（Scott 等人，2022）。 充分的激励：对于逆向拍卖，逐年递减的补偿金以及强制性关停压力，被认为是推动企业参与低价投标的重要动力。（Scott等人，2022年）。 挑战 补偿金额是否合理：研究指出，在当前和预计的市场条件下，卢萨蒂亚主要褐煤运营公司LEAG所获得的补偿金过高。目前的趋势表明，即使没有补偿，LEAG的褐煤工厂也可能很快关闭。他们发现17.5亿欧元的统一补偿之中约有10亿欧元为过度补偿（Matthes，Hermann和Mendelevitch，2020年）。因此，补偿水平应基于彻底的经济分析，考虑关于发电厂经济可行性的最新假设。在逆向拍卖中，环境民间社会组织批评了第一轮招标期间每吨二氧化碳节省量为单位的高补偿水平，认为该机制的设计通过首先鼓励关闭低排放水平的发电厂，从而推迟了有效的气候行动（绿色和平能源，2021）。 谈判期间缺乏透明度：在LEAG电厂退役的案例中，泄露的商业计划引发了围绕补偿水平设定的争议，并突显出政府和燃煤电厂运营商之间的付款计算透明度不足。应当吸纳地方利益相关者参与决策流出，以增强公平性。在德国，地方政府和民间社会在退役过程中缺乏影响力，因为他们没有获得制度化发言权（Heilmann和Popp，2020）。 1.2区域经济多元化 在以煤炭等单一产业为主导的地区，淘汰煤炭会在劳动力市场造成巨大空缺。如果应对不当，它可能会给该区域的经济